在2006年3月召開(kāi)的“兩會(huì)”期間，據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》等媒體報(bào)道，備受社會(huì)各界關(guān)注、早在2003年就已列入十屆全國(guó)人大立法規(guī)劃的《社會(huì)救濟(jì)法》正由民政部組織起草。而我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)一般包括貧困救濟(jì)和災(zāi)害救濟(jì)兩大方面。這表明，我國(guó)規(guī)模龐大的社會(huì)貧弱群體，尤其是2300多萬(wàn)絕對(duì)貧困人口的救濟(jì)問(wèn)題，終于提上了國(guó)家基本立法的層面，開(kāi)始進(jìn)入了我國(guó)高層公共決策的視野。在這種背景下，借鑒西方國(guó)家貧困救濟(jì)制度設(shè)計(jì)和立法工作的成功之處，結(jié)合我國(guó)絕對(duì)貧困的實(shí)際情況，從學(xué)術(shù)探討的角度對(duì)我國(guó)絕對(duì)貧困救濟(jì)的立法提出理論構(gòu)想，無(wú)疑是具有重要的理論創(chuàng)新意義和實(shí)踐參考價(jià)值。

一.英國(guó)濟(jì)貧制度的發(fā)展及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

作為歷史最為悠久的一種社會(huì)現(xiàn)象，貧困是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化貧困落后現(xiàn)象的總稱(chēng)。但它首先指的是經(jīng)濟(jì)范疇的物質(zhì)生活貧困，即在物質(zhì)資源方面處于匱乏或遭受剝奪的一種狀況，其典型特征是不能滿(mǎn)足基本生活需求。依貧困程度的不同，貧困又可分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困兩大類(lèi)。其中的絕對(duì)貧困(亦稱(chēng)生存貧困)，是指在一定的社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式下，個(gè)人和家庭依靠其勞動(dòng)所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需要，也就是我們通常所說(shuō)的“食不果腹，衣不遮體，住不避風(fēng)寒”的狀況。而相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，今天的發(fā)展中國(guó)家所面臨的貧困問(wèn)題則主要是絕對(duì)貧困問(wèn)題。作為世界上人口最多且發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)不僅在今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)都會(huì)普遍存在相對(duì)貧困問(wèn)題，而且迄今為止仍存在突出的絕對(duì)貧困問(wèn)題。據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦在 2006年9月公布的最新消息，到2005年底我國(guó)仍有絕對(duì)貧困人口2365萬(wàn)人，如果參考“赤貧”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)低于每天收入1美元的人口則超過(guò)1億。

長(zhǎng)期以來(lái)絕對(duì)貧困都是困擾人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“絆腳石”，因而時(shí)至今日反貧困仍然是世界各國(guó)的首要任務(wù)。在人類(lèi)反貧困的歷史中，西方國(guó)家在近代前后開(kāi)展的貧困救濟(jì)占有相當(dāng)?shù)牡匚?。這些在政府的主導(dǎo)下，建立反貧困的社會(huì)救濟(jì)體系，對(duì)絕對(duì)貧困者及其家庭給予了經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)上的幫助，確保其維持基本的生活狀態(tài)的國(guó)家中，最具代表性的是英國(guó)。

(一)近代以后英國(guó)貧困救濟(jì)制度的發(fā)展簡(jiǎn)史

早在1536年，英國(guó)就頒布了《亨利濟(jì)貧法》，它標(biāo)志著英國(guó)政府開(kāi)始為解決社會(huì)貧困問(wèn)題承擔(dān)一定的職責(zé)。1601年英國(guó)頒布了歷史上有名的“伊麗莎白濟(jì)貧法”，正式確立了政府對(duì)于救濟(jì)窮人的責(zé)任。這是歐洲最早出現(xiàn)的國(guó)家濟(jì)貧制度，也開(kāi)辟了現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)制度之先河。該法首次正式確認(rèn)了政府負(fù)有對(duì)沒(méi)有工作能力的貧困者提供幫助，幫助貧困的孩子去做學(xué)徒，給身體健全者提供工作，以及保障窮人的最低生活水平等方面的責(zé)任和義務(wù)。該法令規(guī)定，濟(jì)貧基金以每戶(hù)固定繳納的稅款為主，較為富裕的地區(qū)須征稅補(bǔ)貼貧困地區(qū)。該法令還將救濟(jì)對(duì)象分為三種，區(qū)別對(duì)待。通過(guò)設(shè)立教區(qū)的貧民監(jiān)督官和教區(qū)濟(jì)貧委員會(huì)，建立貧民教養(yǎng)院、貧民習(xí)藝所，組織貧民和孤兒習(xí)藝所等措施開(kāi)展院外救濟(jì)。1834年，英國(guó)政府頒布的新濟(jì)貧法大體上繼續(xù)了“舊濟(jì)貧法”的內(nèi)容框架，只不過(guò)將濟(jì)貧權(quán)力由分散改為集中，將濟(jì)貧方式由原來(lái)的居家救濟(jì)(院外救濟(jì))改為院內(nèi)救濟(jì)。

十九世紀(jì)中后期開(kāi)始，英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得傳統(tǒng)的以濟(jì)貧法為核心的貧困救濟(jì)制度已經(jīng)難以有效地解決日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。于是，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的新型社會(huì)保障制度開(kāi)始逐步在英國(guó)創(chuàng)立(其標(biāo)志為1908年英國(guó)養(yǎng)老金法和1911年國(guó)民保險(xiǎn)法的頒布實(shí)施)，傳統(tǒng)的濟(jì)貧制度由此逐步“退居二線(xiàn)”，成為新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的有益補(bǔ)充。

1948年，英國(guó)政府頒布實(shí)施了國(guó)民救濟(jì)法，并正式用其取代延續(xù)了近350年的濟(jì)貧法制度。這標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障制度框架內(nèi)的社會(huì)救濟(jì)制度在英國(guó)的正式確立。國(guó)民救濟(jì)法確定隸屬于國(guó)民保險(xiǎn)部的國(guó)民救濟(jì)局為各類(lèi)社會(huì)救濟(jì)事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，將無(wú)能力參加社會(huì)保險(xiǎn)者，不具備領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)津貼資格者，以及已經(jīng)失去了繼續(xù)領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)津貼資格者界定為救濟(jì)對(duì)象，并確定了國(guó)民救濟(jì)的具體標(biāo)準(zhǔn)。該法還規(guī)定，國(guó)民救濟(jì)的各項(xiàng)支出均由議會(huì)批準(zhǔn)的撥款承擔(dān)；獲得國(guó)民救濟(jì)的條件是個(gè)人的收入不足以解決其基本需要；國(guó)民救濟(jì)在實(shí)施過(guò)程中需要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家庭收入狀況調(diào)查。其后，隨著英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)民救濟(jì)制度也進(jìn)行過(guò)多次修改，主要是逐步提高國(guó)民救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)英國(guó)濟(jì)貧制度的設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從歷史的角度來(lái)看，以英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家在近代前后開(kāi)始實(shí)施的濟(jì)貧制度，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)貧困問(wèn)題的解決起到了重要的作用。而且，英國(guó)等西歐各國(guó)的“濟(jì)貧史”也有力地證明了一個(gè)基本的原理：對(duì)于解決生存貧困問(wèn)題，政府主導(dǎo)的社會(huì)救濟(jì)有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)——能夠?qū)⒂邢薜馁Y金有針對(duì)性地用到需求更為迫切的人身上。

我們考察英國(guó)的貧困救濟(jì)制度發(fā)展的歷史便不難看出，從英國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的濟(jì)貧法制度，到其現(xiàn)代社會(huì)保障體系內(nèi)的國(guó)民救濟(jì)制度，在制度安排上具有鮮明的歷史繼承性。而且，不管是其傳統(tǒng)社會(huì)的濟(jì)貧法制度，還是現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)民救濟(jì)制度，從設(shè)計(jì)思路、技術(shù)安排到制度特征等多個(gè)角度來(lái)看，都具有諸多的共性。這些“共性”，更多地反映的是西方國(guó)家對(duì)濟(jì)貧實(shí)踐規(guī)律性的把握，因而也是其濟(jì)貧實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)。概括起來(lái)，這些可供我們重點(diǎn)參考的經(jīng)驗(yàn)之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.國(guó)家對(duì)貧困救濟(jì)承擔(dān)基本責(zé)任的原則。英國(guó)濟(jì)貧制度演變的軌跡反映出政府濟(jì)貧責(zé)任的強(qiáng)化。正是基于政府承擔(dān)著對(duì)社會(huì)貧困者提供救濟(jì)的基本職能和責(zé)任，現(xiàn)代社會(huì)的貧困救濟(jì)制度大多是在政府主導(dǎo)下建立起來(lái)的，主要表現(xiàn)為政府通過(guò)立法確定濟(jì)貧或救濟(jì)制度，投入稅收收入等公共資源，進(jìn)行國(guó)民收入的再分配，成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施和管理，在法制化的軌道上進(jìn)行運(yùn)作整套制度或體系。而且，在實(shí)踐層面，英國(guó)還比較注重中央到地方的各級(jí)政府的職責(zé)分工，以及監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。

2.區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)管理的原則。英國(guó)歷史上的各種貧困救濟(jì)制度都強(qiáng)調(diào)了對(duì)社會(huì)的貧困者進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的原則。如舊濟(jì)貧法將有勞動(dòng)能力的人和沒(méi)有勞動(dòng)能力的人分開(kāi)，國(guó)民救濟(jì)法則將國(guó)民救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置成幾類(lèi)不同的情況和標(biāo)準(zhǔn)。這一原則既是解決貧困救濟(jì)問(wèn)題的客觀(guān)要求，也體現(xiàn)了社會(huì)救濟(jì)兼顧“公平與效率”的規(guī)律性特點(diǎn)。

3.救濟(jì)內(nèi)容的綜合性。無(wú)論是英國(guó)歷史上的濟(jì)貧法，還是其戰(zhàn)后實(shí)施的國(guó)民救濟(jì)法，都強(qiáng)調(diào)了綜合性救濟(jì)的方式。如濟(jì)貧法中規(guī)定的救濟(jì)內(nèi)容既包括對(duì)窮人、殘疾人、病人和老年人捐贈(zèng)物資來(lái)進(jìn)行生活上的援助，也包括地方政府對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者提供就業(yè)方面的便利，還有對(duì)淪為乞丐的青少年兒童提供旨在使其有一門(mén)謀生手藝的職業(yè)培訓(xùn)，1948年生效的國(guó)民救濟(jì)法，則對(duì)貧困者提供了住所或房租補(bǔ)貼、家庭收入補(bǔ)貼及其他相關(guān)服務(wù)?？梢?jiàn)，英國(guó)的貧困救濟(jì)都是一種綜合性的救濟(jì)，其內(nèi)容包括生活資助、就業(yè)扶持、住房或房租支持等相關(guān)援助與服務(wù)。

4.在所需資金的籌集上，突出了以政府出資為主要方式的原則。如濟(jì)貧法規(guī)定，國(guó)家濟(jì)貧的資金主要通過(guò)濟(jì)貧稅籌措，而國(guó)民救濟(jì)法則規(guī)定實(shí)施國(guó)民救濟(jì)所須支出由經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政撥款負(fù)擔(dān)。這種資金籌措方式既體現(xiàn)了政府濟(jì)貧責(zé)任的落實(shí)，也有效地保障了貧困救濟(jì)的資金到位。

5.在救濟(jì)的對(duì)象和操作程序上，強(qiáng)調(diào)了對(duì)象的特殊性，即只有那些依靠自身無(wú)法解決基本生活(其直接原因是收入過(guò)低)的貧困者。同時(shí)，在操作程序上，都強(qiáng)調(diào)了接受者(或申請(qǐng)者)要經(jīng)政府確認(rèn)或?qū)彶榈某绦蛞?guī)定。英國(guó)進(jìn)行國(guó)民救濟(jì)時(shí)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行資格審查的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為官方貧困線(xiàn)。這種資格確認(rèn)的技術(shù)性程序安排，實(shí)際上也是為確保有限的資源分配到急需救濟(jì)的特定群體(基本生活無(wú)法解決的貧困者)身上?？梢?jiàn)，貧困救濟(jì)對(duì)象的特定性和程序的特殊性是緊密相聯(lián)的兩個(gè)基本問(wèn)題。

如上所述，英國(guó)歷史上的諸多以濟(jì)貧為核心內(nèi)容的救濟(jì)制度或法令，在基本理念、主要原則、制度內(nèi)容和框架體系等方面都具有其內(nèi)在的“共性”，這些制度的。“共性”，既從一個(gè)側(cè)面反映出了貧困救濟(jì)的內(nèi)在要求和客觀(guān)規(guī)律，也對(duì)我國(guó)絕對(duì)貧困救濟(jì)的立法具有相當(dāng)?shù)睦碚撆c實(shí)踐參考。