養(yǎng)老保險“隱形債務”逐年增加

截至2004年底，全國養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模累計已達7400億元，而且每年還會以1000多億元的速度增加。

我國現(xiàn)行社會保障體制中存在的最大問題，是養(yǎng)老保險“隱形債務”，以及由此引發(fā)的個人賬戶空賬運行問題。1993年黨的十四屆三中全會《決定》確立了現(xiàn)行社會保障制度框架。90年代中后期以來，隨著國有企業(yè)改革的深化，社會保障制度改革與建設步伐明顯加快，初步建立起了適應市場經(jīng)濟體制的社會保障體系，主要包括城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險制度，以及城市居民最低生活保障制度。社會保障制度改革的一個突出特征，是在基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險中實行了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的基金模式?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”把社會保險基金運行的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”與“基金積累制”結(jié)合起來，是一種“部分積累制”的基金模式，也就是馬丁所說的“混合型的社會保障體制”。這種改革方案在世界社會保障制度發(fā)展史上是一個新的嘗試。但是在實踐中，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式遇到一些挑戰(zhàn)和難題。最大的挑戰(zhàn)來自養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制中出現(xiàn)的巨額“隱形債務”問題，即轉(zhuǎn)制成本問題，而且這種成本無法通過市場機制來自動消除。

據(jù)有關機構和專家估計，“隱形債務”規(guī)模很大，世界銀行專家1997年估計為當年GDP的46%-69%；一些經(jīng)濟學家估計占71%-94%；原國務院體改辦課題組的估計高達145%。按此計算，以1997年建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度計算，當年政府遺留的養(yǎng)老金“隱形債務”負擔約2-5萬億元。近些年來，由于參保職工人數(shù)增長緩慢甚至減少，離退休人員增長迅速，基本養(yǎng)老保險繳費欠費嚴重，導致社會統(tǒng)籌基金入不敷出，只能通過挪用個人賬戶來實現(xiàn)當期支付平衡，形成個人賬戶的“空賬”運行及社會統(tǒng)籌和個人賬戶的“混賬”管理。這實際上已經(jīng)違反了現(xiàn)有制度設計規(guī)則，長此以往將影響基本養(yǎng)老保險制度的健康運行。截至2004年底，全國養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模累計已達7400億元，而且每年還會以1000多億元的速度增加。

轉(zhuǎn)制成本問題沒有得到根本解決

國家采取了三大措施，并進行了相關試點，這些措施緩解了轉(zhuǎn)制帶來的養(yǎng)老保險基金支付壓力，但轉(zhuǎn)制成本問題沒有得到根本解決。

為了解決養(yǎng)老保險“隱形債務”以及與此相關聯(lián)的“空賬”、“混賬”等問題，國家采取了一系列措施，取得了明顯效果，但問題沒有得到根本解決。主要采取了三條措施：一是為保證養(yǎng)老金當期的正常支付，從1998年開始，中央財政連續(xù)每年大幅增加對養(yǎng)老保險的支出，主要用于補助部分省市的養(yǎng)老金支付缺口。截至2004年底，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式，對地方的養(yǎng)老保險基金缺口補貼累計達2290億元。另外，地方財政也累計投入92億元。二是2000年8月，中央決定建立全國社會保障基金，同時設立全國社會保障基金理事會。負責管理運營全國社會保障基金，包括管理中央財政劃撥入的資金、減持國有股所獲資金及通過其他方式(如彩票公益金)籌集的資金。截至2005年底，全國社會保障基金總資產(chǎn)約1800億元。三是從2000年開始，國務院在完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案中，提出對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度進行局部改革和調(diào)整?；舅悸肥牵豪^續(xù)堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，調(diào)低個人賬戶比例，由原來的11%調(diào)整到8%，全部由個人繳費組成，同時要求逐步做實個人賬戶，提高統(tǒng)籌層次。降低個人賬戶規(guī)模，無疑會適當減少“隱形債務”，但“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式并未改變，轉(zhuǎn)制成本依然存在。國務院自2001年起在遼寧省進行了完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點，到2004年底基本結(jié)束；2005年，國務院將試點范圍擴大到吉林和黑龍江兩省。這些措施都在一定程度上緩解了轉(zhuǎn)制帶來的養(yǎng)老保險基金支付壓力，但轉(zhuǎn)制成本問題沒有得到根本解決。

變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)

我國過去長期實行低工資制度，勞動者在得到工資前已經(jīng)扣除了隱性的社會保障資金，但這個扣除部分并沒有折算成社會保障基金，而是用于投資建設，形成了國有資產(chǎn)的一部分。

變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)，用于社會保障支出完全是合情合理的。應該看到，政府作為社會保障制度的主體，對轉(zhuǎn)制成本負有不可推卸的責任，因為過去國家沒有給勞動者積累養(yǎng)老保障基金。關于解決轉(zhuǎn)制成本的思路很多，比如提高企業(yè)繳費水平、增加財政投入力度、發(fā)行特種國債、特殊稅收政策(例如，馬丁提出通過增值稅來解決養(yǎng)老保險基金缺口問題。我們認為馬丁的這個建議不妥)等，但比較共同的看法是，變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)用于社會保障支出。理由是，我國過去長期實行低工資制度，勞動者在得到工資前已經(jīng)扣除了隱性的社會保障資金，但這個扣除部分并沒有折算成社會保障基金，而是用于投資建設，形成了國有資產(chǎn)的一部分。這一方案早在1993年就已經(jīng)提出。近些年來的國有股減持，是朝這個方向前進的一小步，但可惜并不成功。 1999年10月，全國社會保障基金理事會推動中國證監(jiān)會推出配售方式減持國有股的方案，所籌集的資金補充社會保障基金，隨后進行了試點。2001年6月，國務院發(fā)布《減持國有股籌集社會保障資金暫行辦法》，并開始具體實施。然而結(jié)果是，兩次減持國有股的嘗試均引發(fā)了股市大跌。2002年6月，國務院宣布停止通過國內(nèi)債券市場減持國有股，并不再出臺具體實施辦法。但通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)解決養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的思路，卻是一以貫之的。2003年，黨的十六屆三中全會《決定》首次明確提出，“采取多種方式包括依法劃撥部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金”。

借鑒國外“三支柱”養(yǎng)老保險模式

這種改革方案的最大好處，是可以把隱形債務規(guī)模限制在一個合理、穩(wěn)定的范圍，而不會不斷放大。

繼續(xù)改革養(yǎng)老保險制度，盡量減少轉(zhuǎn)制成本的總體規(guī)模。按照國務院關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點意見，個人賬戶繳費比例從11%降低到8%，并要求做實個人賬戶。按照這一思路，隱形債務規(guī)模會有所降低，可一定程度緩解養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制的壓力?？梢钥紤]，進一步改革養(yǎng)老保險制度，借鑒國外“三支柱”養(yǎng)老保險體系的模式，把社會統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分分開。第一支柱是社會統(tǒng)籌，可作為國家養(yǎng)老金，立法強制執(zhí)行，覆蓋所有企事業(yè)單位，基金通過社會保障稅征繳，實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全國統(tǒng)籌。第二支柱是個人賬戶，作為企業(yè)年金，由用人單位和職工自行選擇參加，國家給予稅收優(yōu)惠，基金實行完全積累制。第三支柱是商業(yè)養(yǎng)老保險、社會互助保障和個人儲蓄性保障等。這樣，國家只需要在第二支柱中對“老人”(已退休人員)和“中人”(有一定工齡的在職人員)做實個人賬戶負責，而對“新人”(剛參保的人員)無須負責。對于第一支柱，可通過正常的“代際轉(zhuǎn)移”、加大財政支持等措施，來應付老齡化帶來的未來養(yǎng)老金支付危機。這種改革方案的最大好處，是可以把隱性債務規(guī)模限制在一個合理、穩(wěn)定的范圍，而不會不斷放大。在此基礎上，再研究變現(xiàn)國有資產(chǎn)充實社會保障基金的具體操作問題。