關(guān)于社會保障“欠帳”問題這些年來，所謂社會保障“欠賬”問題，被看作是拖累社會保障改革的歷史債務(wù)問題。對于這個問題，有三點需要予以重視：

社會保障“欠賬”產(chǎn)生的制度原因。所謂社會保障“欠賬”問題，是由于城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度選擇社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合(簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的制度模式而產(chǎn)生的。如果城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度繼續(xù)沿著現(xiàn)收現(xiàn)付的路子走下去，只搞社會統(tǒng)籌，不引入具有積累性質(zhì)的個人賬戶制，社會保障“欠賬”問題也就不存在。
社會保障“欠賬”規(guī)模取決于制度轉(zhuǎn)軌方式。特別是制度轉(zhuǎn)軌時在職人員的過渡方式。針對在職人員，大體上有三種制度轉(zhuǎn)軌方式:

一是允許在職人員全部留在舊制度。其結(jié)果是社會保障“欠賬”為零，因為制度轉(zhuǎn)軌成本被“攤薄”，被分散到幾十年時間內(nèi)逐年消化，只要能支付得起養(yǎng)老金，就不能視為“欠賬”。在這種情況下，社會保障“欠賬”只能被看作是或有債務(wù)。
二是允許在職人員選擇，或留在舊制度，或加入新制度。選擇加入新制度，就要為其設(shè)置個人賬戶，以往的繳費(fèi)年限或工作年限就要被折算，或直接注入每個人的個人賬戶，或像智利那樣發(fā)放認(rèn)可債券。無論采取哪種形式，都是顯性債務(wù)，選擇新制度的在職人員越多，社會保障“欠賬”規(guī)模就越大。

三是逼迫所有在職人員全都加入新制度。其結(jié)果是社會保障“欠賬”規(guī)模最大。因為所有在職人員的個人賬戶都是空的，要讓個人賬戶發(fā)揮其積累功能，個人賬戶就要被“填實”，否則，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度設(shè)計就落空。
償還社會保障“欠賬”的制度安排。只要選擇了“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老金制度模式，就不能回避社會保障“欠賬”問題。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)初選擇“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式時，曾經(jīng)充分考慮到這個問題，并提出過三種償還方式:一是完全由財政負(fù)擔(dān)，二是劃撥部分國有資產(chǎn)，三是體制內(nèi)消化。鑒于當(dāng)初的財政狀況不佳，劃撥國有資產(chǎn)在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式。

所謂體制內(nèi)消化，當(dāng)初主要有兩項制度安排:一是維持較高的企業(yè)繳費(fèi)率，讓企業(yè)既為支付已退休人員養(yǎng)老金供款，又為在職人員個人賬戶注資。二是專為“中人”(轉(zhuǎn)軌時在職人員)設(shè)計出過渡性養(yǎng)老金，把轉(zhuǎn)軌前的工作年限折算成系數(shù)，采用加發(fā)一塊過渡性養(yǎng)老金的方式，對轉(zhuǎn)軌前個人賬戶“空賬”部分予以補(bǔ)償。
現(xiàn)在面臨的問題是，社會保障“欠賬”問題何以拖累社會保障改革？我認(rèn)為至少有三個原因:

第一，對“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的實施條件認(rèn)識不足。過去，大家對引入個人賬戶制的優(yōu)點強(qiáng)調(diào)得比較多，在制度安排和設(shè)計上力求達(dá)到“兩全其美”，既要發(fā)揮社會統(tǒng)籌的長處，又要體現(xiàn)個人賬戶的優(yōu)勢。但是，對引入個人賬戶制，特別是要做實個人賬戶所具備的基本條件，顯然沒能引起足夠的重視。
第二，對如何縮小社會保障“欠賬”規(guī)?？紤]不周。從養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌中對在職人員的過渡方式看，實際上所選擇的是社會保障“欠賬”規(guī)模最大的一種方式，即逼迫所有在職人員都參加新制度。與此同時，在償還社會保障“欠賬”上，倚重于體制內(nèi)消化，試圖以新制度籌資而逐步消化歷史債務(wù)。

第三，對“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的實施時機(jī)把握不夠好?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的確定是在1993年，制度設(shè)計是在1994年，具體實施是在1995年以后。恰恰是從那時起，國有企業(yè)的經(jīng)營狀況整體上開始走下坡路，尤其是自1997年起，越來越多的國有企業(yè)退出市場、職工下崗分流，其結(jié)果是能夠正常繳費(fèi)的參保企業(yè)和職工銳減，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)卻劇增，試圖通過維持較高的繳費(fèi)率，以償還社會保障“欠賬”的制度設(shè)計目標(biāo)難以實現(xiàn)。
自2001年7月起，國家選擇遼寧省進(jìn)行社會保障改革試點，試點內(nèi)容之一，就是做實個人賬戶，但賬戶規(guī)模已縮小，即從原來占職工工資的11％縮小至8％。自2004年起，吉林省和黑龍江省也加入試點行列，但做實個人賬戶的規(guī)模進(jìn)一步縮小至6％。鑒于試點中做實個人賬戶，是以中央財政給予資金支持為條件的，因而對做實個人賬戶產(chǎn)生很大爭議，贊成者和反對者意見相左、針鋒相對。更有學(xué)者另辟蹊徑，主張實行“名義賬戶制”。對此，我認(rèn)為首先要對“統(tǒng)賬結(jié)合”制度本身進(jìn)行反思?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”縱然是一種最優(yōu)的制度安排，但若不能在償還社會保障“欠賬”上做出妥善處理，只能說明該項制度的實施條件不成熟，再糾纏下去價值不大，甚至還會貽誤社會保障改革時機(jī)。關(guān)于人口老齡化問題人口老齡化問題是社會保障改革始終特別關(guān)注的重要問題，也是城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度改革引入個人賬戶制的緣由之一。一提起人口老齡化，學(xué)者們常常會說到三個詞，即基數(shù)大，速度快，未富先老。對人口老齡化提早做出預(yù)案，這本無可非議。但在這個問題上所出現(xiàn)的一邊倒和過分夸大的傾向，繼而對社會保障改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思。我認(rèn)為，有三個觀點需引起足夠的關(guān)注:

人口老齡化并不可怕。前兩年，我曾提出一個觀點，認(rèn)為人口老齡化對城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度的沖擊，遠(yuǎn)不如結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的提前退休那么大。因為大量在職人員提前退休，必然造成養(yǎng)老資金上的減收增支，而且提前退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限，會延長5年到10年甚至更長，進(jìn)一步加大養(yǎng)老資金壓力。據(jù)勞動保障部估算，僅2000年一年，因提前退休所造成的養(yǎng)老資金減收額為24億元，而增支額為82億元，兩項合計106億元，約占當(dāng)年養(yǎng)老金支出的5％。
近來，有學(xué)者認(rèn)為人口老齡化不會對城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度產(chǎn)生過于嚴(yán)重的沖擊。其依據(jù)是:進(jìn)入老齡社會，我國老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷增大，但少年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)減少，即存在養(yǎng)老與養(yǎng)少此消彼長的關(guān)系。對于勞動年齡人口而言，總撫養(yǎng)比并沒有增加多少。據(jù)測算，我國人口老齡化最嚴(yán)重的2040年，總撫養(yǎng)比為0.545，只比1998年增長14％。如果考慮到人口城鎮(zhèn)化因素，城鎮(zhèn)總撫養(yǎng)比2040年為0.468，比1998年全國人口狀態(tài)下的總撫養(yǎng)比還要小。
我國只是剛剛跨入人口老齡化門檻。據(jù)全國第五次人口普查，2000年，我國65歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?％，其中農(nóng)村為7.35％，而城鎮(zhèn)只有6.30％。即使從全國看，也只屬于剛剛跨入人口老齡化門檻。

我國目前的人口老齡化程度，相當(dāng)于美國1935年實行社會保障時的水平。當(dāng)時，美國65歲及以上的老年人口所占比重也是7％，目前這一比例已升至12％。有資料表明，經(jīng)過70余年的發(fā)展，美國約有90％的老年人已被社會保障覆蓋。對于1/3的美國老年人而言，社保養(yǎng)老金是其唯一的收入來源；另外2/3的美國老年人，社保養(yǎng)老金則是主要的收入來源。如果沒有社會保障，美國老年貧困人口將高達(dá)50％，而目前僅為11％。我國已被社會保障覆蓋的老年人，目前僅為20％左右，絕大多數(shù)老年人特別是農(nóng)村的老年人，是游離于社會保障之外的，要解決其貧困問題，只能依靠社會保障以外的再分配手段。
社會保障不能追溯過去，但卻能放眼未來。根據(jù)預(yù)測，我國人口老齡化高峰將于2030年左右到來，并持續(xù)20余年。在這期間，新中國成立后第二次生育高峰(1962年至1973年)出生的3億人口，將逐漸步入老年行列，而第一次生育高峰(1953年至1957年)出生的人口，將步入高齡階段。那時的老年人，目前正處于青壯年，如果對其從現(xiàn)在開始實施社會保障計劃，就能有效防范人口老齡化高峰時期的老年貧困。這無疑是一個戰(zhàn)略問題。由于尚有20年至30年的時間差，即使從現(xiàn)在起籌建社會保障制度，屆時社會保障在體制上已趨于成熟，應(yīng)對人口老齡化高峰是完全有能力的。

現(xiàn)收現(xiàn)付制也能應(yīng)對人口老齡化。近些年來，一提到應(yīng)對人口老齡化，大家總會把目光投向基金積累的個人賬戶制，而對現(xiàn)收現(xiàn)付制總是不屑一顧。但也有學(xué)者冷靜地指出，在應(yīng)對人口老齡化方面，現(xiàn)收現(xiàn)付制也有優(yōu)勢，甚至是個人賬戶不可比擬的優(yōu)勢。
首先是繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。要維持同樣的替代率，在老年負(fù)擔(dān)系數(shù)低于25％的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的繳費(fèi)率要比積累制低。據(jù)原國家體改委測算，實行基金積累制，一個人終身繳費(fèi)38年，假定投資回報率為7.5％，平均余命為18年，繳費(fèi)率每年為工資收入的16％，替代率可達(dá)63％。但在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，要達(dá)到同樣高的替代率，若老年負(fù)擔(dān)系數(shù)為20％，則繳費(fèi)率只需12.6％；若老年負(fù)擔(dān)系數(shù)為25％，則繳費(fèi)率為15.75％。

其次是老年保障風(fēng)險。實行基金積累制，養(yǎng)老金替代率受制于投資回報率，只有投資回報率超過工資增長率時，參保人才能獲得較高的待遇，而投資回報率高低取決于多種因素，特別是資本市場狀況。但在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，養(yǎng)老金替代率只取決于當(dāng)年的繳費(fèi)狀況，不受利率等因素影響。同時，在工資不斷增長的情況下，養(yǎng)老金待遇水平在現(xiàn)收現(xiàn)付制下要比基金積累制高，因而對于老年人來說更有利。
關(guān)于借鑒國際經(jīng)驗問題同其他方面的改革一樣，社會保障改革也同樣存在借鑒國際經(jīng)驗問題。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國際上社會保障私有化傾向，以及部分國家養(yǎng)老金制度引入個人賬戶制，對我國社會保障的改革思路和制度模式選擇都產(chǎn)生了很大影響。

這些年來，社會保障改革在借鑒國際經(jīng)驗方面，有兩種傾向值得引起重視:一是借鑒別國經(jīng)驗只學(xué)其一，而非其全部；二是借鑒別國經(jīng)驗只關(guān)注結(jié)論，而不考察其背景和環(huán)境。這兩種傾向在養(yǎng)老金制度改革方面尤其明顯:
只注重目標(biāo)模式，而忽略轉(zhuǎn)軌方式。智利被譽(yù)為養(yǎng)老金制度引入個人賬戶制的典范，其養(yǎng)老金制度改革可謂是“改朝換代”，但所采取的制度轉(zhuǎn)軌方式卻是相當(dāng)溫和的。在對待新舊制度上，智利并沒有立即用完全積累的新制度，去徹底摧毀現(xiàn)收現(xiàn)付的舊制度，而是使兩種制度長期共存，用幾十年時間讓舊制度自然消亡、新制度茁壯成長；在對待轉(zhuǎn)軌時的在職人員上，智利并沒有采取強(qiáng)迫的方式，而是給予其選擇權(quán)，鼓勵在職人員選擇新制度，但也允許留在舊制度。與此相對應(yīng)，智利在轉(zhuǎn)軌中只有老人和新人之分，并沒有單獨(dú)設(shè)置“中人”，在職人員留在舊制度就是老人，加入新制度就算新人。

近年來，養(yǎng)老金制度引入個人賬戶制的國家越來越多。但是，一方面把個人賬戶放在法定社會保障層面的很少，另一方面立即用完全積累的個人賬戶制“摧毀”現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度的更少。澳大利亞大力發(fā)展個人賬戶形式的職業(yè)年金，參加人數(shù)越來越多、規(guī)模也越來越大，但澳大利亞政府并沒有宣布以家計調(diào)查為基礎(chǔ)、面向所有老年人的公共養(yǎng)老金制度立即消亡。
反觀我國養(yǎng)老金制度改革，在操作上顯得“操之過急”。在轉(zhuǎn)軌方式上，不允許在職人員選擇，統(tǒng)統(tǒng)都被趕進(jìn)新制度。由于政府無力承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，不得不把轉(zhuǎn)軌時的在職人員設(shè)定為“中人”，以折算過渡性養(yǎng)老金為手段謀求過渡。其結(jié)果是造成在職人員懼怕新制度，人人自危，極力追趕舊制度的末班車，爭取跨進(jìn)提前退休門檻。

只關(guān)注基金積累制的成功案例，而忽略現(xiàn)收現(xiàn)付制的成功典范。美國自1935年起實施至今的社會保障，在性質(zhì)上無疑屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。盡管美國老年人口的所占比重，已從實施時的7％升至目前的12％以上，但是，社會保障制度已經(jīng)安全運(yùn)行了70年。據(jù)美國人精算，其社會保障基金到2017年才會出現(xiàn)赤字，2041年才會枯竭。美國用較低的社會保障費(fèi)率(15.3％)，能讓社會保障惠及4300多萬人，其中包括90％的老年人、700多萬遺屬和600多萬傷殘者及其家屬。這是現(xiàn)收現(xiàn)付制的成功典范。其成功的經(jīng)驗至少有兩條:一是社會保障絕不“貪大求全”、面面俱到，而放眼于老年社會保障，致力于防范老年貧困；二是社會保障屬于聯(lián)邦事務(wù)，籌資上實行全國統(tǒng)籌，管理上由聯(lián)邦政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

關(guān)于社會保障城鄉(xiāng)銜接問題新中國成立以來，社會保障向來是城鄉(xiāng)分割，城市有城市的制度安排，農(nóng)村另有一套制度安排。經(jīng)過20多年的改革開放，我國已不再是從前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而變成了城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，即出現(xiàn)了介于城鄉(xiāng)之間的特殊群體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。這是一個龐大的群體，不僅絕對數(shù)很大，而且每年的增量也很大。據(jù)統(tǒng)計，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)，基本保持1.3億人的規(guī)模。