一、“社保基金”之辨

眾所周知，社會保障是國家和社會依據(jù)一定的法律規(guī)定，通過國民收入的再分配，對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的一項重大社會政策鄧子基，邱華炳.財政學(xué).北京：高等教育出版社，2000。就我國而言，社會保障的內(nèi)容主要有社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面，其中，為喪失勞動能力或暫時失去工作的人提供收入保險的社會保險，是社會保障體系中最重要的一環(huán)。社會保障基金是根據(jù)立法建立的用于社會保障事業(yè)的一種專項基金，即國家和社會用于社會保險、社會福利、社會救濟(jì)和公費醫(yī)療事業(yè)的基金的總和。

值得一提的是，目前為社會各界廣泛關(guān)注的“社?；稹?，其實是一個被簡化了的統(tǒng)稱，不同學(xué)者出于不同目的往往做出不同解讀。一種觀點認(rèn)為“社?；稹惫灿形宸N概念：一是社會保險基金；二是社會統(tǒng)籌基金；三是基本養(yǎng)老保險體系中的個人賬戶；四是包括企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金(也稱“企業(yè)年金”)、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險在內(nèi)的企業(yè)補(bǔ)充保障基金；五是全國社會保障基金。另一種觀點則認(rèn)為“社?；稹笔仟毩⒂诶硎聲?、社?；鹜顿Y管理人、社?；鹜泄苋说馁Y產(chǎn)，也就是通常所說的可以進(jìn)入股市的“全國社會保障基金”。還有一種觀點認(rèn)為“社?；稹敝傅氖恰?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1240418/">五險一金”中的“五險”基金(即養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，一金是住房公積金)，這也就是本文中將要論及的社會保險基金。不難發(fā)現(xiàn)，多種觀點中，最被輿論界與學(xué)術(shù)界關(guān)注的“社?；稹逼鋵嵵饕巧鐣ｋU基金和全國社會保障基金兩類，也曾有學(xué)者將二者不加區(qū)分作為同一對象進(jìn)行研究，因此，在做進(jìn)一步分析前，有必要將二者加以清晰地區(qū)分。

社會保險基金是指在法律的強(qiáng)制規(guī)定下，通過向勞動者及其所在用人單位征繳社會保險費，或由國家財政直接撥款而集中起來的資金。社會保險基金問題是社會保險的核心問題。我國的社會保險制度始建于20世紀(jì)50年代初，1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，包括養(yǎng)老、傷殘、遺屬、疾病津貼、醫(yī)療、工傷和職業(yè)病、生育待遇等保障項目，適用于所有公私企業(yè)，確立了新中國社會保險體系的基本框架。歷經(jīng)發(fā)展、停頓及1978年后的改革，就目前的社會保險體系而言，社會養(yǎng)老保險基金自1991年確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分基金積累模式；而醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金采取現(xiàn)收現(xiàn)付、略有結(jié)余的模式。至于全國社會保障基金則是2000年8月由黨中央、國務(wù)院決定建立的，它是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰(zhàn)略儲備，主要用于彌補(bǔ)今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要。鑒于養(yǎng)老保險是社會保險“五險”中最重要的組成部分，本文主要以基本養(yǎng)老保險基金為例與全國社會保障基金分別在基金籌集、基金管理主體、基金運營主體、投資品種等方面進(jìn)行比較。

社會保險基金(以基本養(yǎng)老保險基金為例)
全國社會保障基金

基金籌集
①企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費②個人繳納的基本養(yǎng)老保險費③國家的財政補(bǔ)貼
①中央財政預(yù)算撥款；②國有股減持劃入資金；③經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的以其他方式籌集的資金；④投資收益；⑤股權(quán)資產(chǎn)。

管理主體
行政管理主體
勞動和社會保障部及各級勞動和社會保障局
國務(wù)院

業(yè)務(wù)管理主體
各級社會保險基金管理中心
全國社會保障基金理事會

基金投資品種
銀行存款、國債
銀行存款、國債、企業(yè)債、金融債、證券，投資基金和股票

二、政策回顧：歷年來我國對社會保險基金管理和投資運營的相關(guān)規(guī)定

1993年，國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》(國務(wù)院第117號)，其中允許各級社會保險管理機(jī)構(gòu)對歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險基金，在保證各項離退休費用正常開支6個月之需、留足必要周轉(zhuǎn)金的情況下，運用一部分結(jié)余基金增值。117號文對社會保險基金增值保值的方式作了明確規(guī)定：一是購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券；二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，“各級社會保險管理機(jī)構(gòu)不得經(jīng)辦放款業(yè)務(wù)，不得經(jīng)商、辦企業(yè)和購買各種股票，也不得為各類經(jīng)濟(jì)活動作經(jīng)濟(jì)擔(dān)?！?。然而，1990年代初，全國上下處于令人振奮的投資熱潮中，地方社會保險管理機(jī)構(gòu)也難免“蠢蠢欲動”，對于117號文中允許投資的規(guī)定如獲至寶，對其中的禁止條例則視而不見。當(dāng)時有相當(dāng)多地方的勞動局通過其下屬的社會保險公司運作社會保險基金，采用多種形式投資，投資項目既有委托國家商業(yè)銀行或國家信托投資公司放款，亦有社會保險實業(yè)公司對外合作經(jīng)商辦企業(yè)。經(jīng)過層層控股和復(fù)雜的補(bǔ)充協(xié)議，資金往往流向了房地產(chǎn)和股市等高風(fēng)險領(lǐng)域。有鑒于此，1994年，當(dāng)時的勞動部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會保險基金管理的暫行規(guī)定》，明令禁止社會保險基金“在境內(nèi)外進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資”。1996年4月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》，重申社會保險基金結(jié)余“主要用于購買國家債券”，“仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他形式的投資”。直到1998年，各地社會保險基金的違規(guī)投資才基本停止。同年，國家勞動和社會保障部成立，同期組建社會保險基金監(jiān)督司，對其前幾年的歷史舊賬進(jìn)行全面清理與回收。1999年，勞動和社會保障部、財政部聯(lián)合頒布《社會保險基金財務(wù)制度》，要求社會保險基金結(jié)余除根據(jù)勞動和社會保障部門與財政部商定的、最高不超過國家規(guī)定留存的支付費用外，全部用于購買國家發(fā)行的特種定向債券和其他種類的國家債券，任何地區(qū)、部門、單位和個人不得動用基金結(jié)余進(jìn)行其他任何形式的直接或間接投資。從國務(wù)院、勞動和社會保障部、財政部頒布的一系列管理規(guī)定來看，我國迄今尚未在社會保險資金安全和保值增值之間找到一個兩全之策。雖然政府的政策在總體上趨向于確保資金安全，而且在相關(guān)的資金運營和投資方向上規(guī)定甚嚴(yán)，但是由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，從而使得部分地方的社會保險機(jī)構(gòu)得以借用社會保險基金保值增值的名義，進(jìn)行挪用、盜用社會保險基金的違規(guī)行為僅2006年上半年，我國就已經(jīng)曝出一批社會保險基金案：河南省濮陽市勞動保障局以減免企業(yè)應(yīng)繳87(多萬元養(yǎng)老保險費為代價換取6輛轎車使用權(quán)；黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用作流動資金和擔(dān)保利息：浙江省溫州市勞動保障局計財處用社會保險基金600萬元購買國信優(yōu)先股；四川省眉山市青神縣政府?dāng)D占挪用社保基金1245萬元；湖南省益陽市大通湖區(qū)北州子鎮(zhèn)政府套取社會保險基金69萬元；至下半年10月份，更傳出了涉案金額達(dá)百億元的上海社會保險基金案。。

三、社會保險基金管理和投資運營的現(xiàn)狀及問題

(一)社會保險基金管理和投資運營主體的泛行政化導(dǎo)致監(jiān)管的失效

從目前社會保險基金的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，社會保險基金的事務(wù)管理和投資運營的主體是各級社會保險基金管理中心，各級管理中心本身是隸屬于當(dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ暇?中心)的行政事業(yè)單位，其主要職責(zé)是“按照法律、法規(guī)授予的職能，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行社會保險的有關(guān)政策法規(guī)，負(fù)責(zé)對社會保險五大險種的征收核定和四個險種的待遇發(fā)放及其管理，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級市社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革的業(yè)務(wù)工作”該結(jié)論是在瀏覽及參考各地社會保險管理中心網(wǎng)站后整理歸納得出的。。由于各中心通常附屬于上一級主管部門(即當(dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ暇?，且沒有明確與之分離，這樣，從政策制定到具體的征收、管理、使用和營運，實際上都由同一部門執(zhí)行，各中心仍承擔(dān)相當(dāng)多的行政職能——既是“運動員”又是“裁判員”，“左手監(jiān)管右手”，行政管理機(jī)構(gòu)的約束趨于軟化。而這種“泛行政化”的制度設(shè)計，使得各級社會保險基金管理中心對基金資產(chǎn)擁有絕對的支配權(quán)，加之沒有法人資產(chǎn)和獨立的經(jīng)濟(jì)利益的約束，其內(nèi)部就很難建立起有效的監(jiān)督管理機(jī)制，也缺乏建立規(guī)范的會計審計體系、公開透明的信息披露機(jī)制的動力。另一方面，在我國社會保障基金的管理中，社會保險收支一直未能納入財政統(tǒng)一計劃和預(yù)算管理體系，并且處于分散的狀態(tài)，龐大的社會保險資金規(guī)模無法接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，必然會在一定程度上造成資金管理混亂。此外，作為社會保險基金的實際所有者——每一個社會保險基金的繳納者，始終無法得知社會保險基金的真實運營狀況，更談不上擁有真正意義上的管理和監(jiān)督權(quán)了。在內(nèi)部監(jiān)督軟化和外部監(jiān)督缺位的情況下，在地方或部門利益的驅(qū)使下，社會保險基金作為“準(zhǔn)政府”資金被挪用、盜用也就不足為奇了。

(二)統(tǒng)籌層次過低不利于基金規(guī)模效益的實現(xiàn)和基金管理費用的節(jié)約

目前我國社會保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶由各級地方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(主要是各級社會保險基金管理中心)分級管理，中央和省屬企業(yè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險實行了省級統(tǒng)籌，其他險種實行地市級統(tǒng)籌或縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的層次還處在較低的水平。一些企業(yè)還建立了補(bǔ)充醫(yī)療保險和補(bǔ)充養(yǎng)老保險，企業(yè)是補(bǔ)充保險基金的管理主體。這種管理模式雖然對于資金的籌集和發(fā)放有方便之處，但是由于統(tǒng)籌層次的不同，基金管理主體分散，使基金結(jié)余分散，影響了基金的存量規(guī)模，必然削弱基金運營的規(guī)模效益。另一方面，由于各地都設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)管理社會保險基金，管理成本必定居高不下。據(jù)統(tǒng)計，我國社會保險基金的管理成本為3%，而國際上一般在1%左右，美國加州的社會保險基金管理成本則只有0.16%萬猛.社?；稹肮堋迸c“理”的和諧．人民網(wǎng)，http：//www.theory.people.com.cn/。運營期間，各級管理中心的經(jīng)費主要是從當(dāng)年征收的保險費中按一定比例提取的，這并不利于基金的完整和保值增值。此外，管理中心的工作人員基本上是從當(dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ暇殖檎{(diào)，這部分人大多沒有大基金運作的經(jīng)驗，專業(yè)化素質(zhì)不高，缺乏操作投資組合、構(gòu)建模型分析市場潛在風(fēng)險的能力，客觀而言，無論在目前投資品種單調(diào)的情況下運營社會保險基金，還是未來社會保險可能按市場化運作，各級管理中心都難以承擔(dān)實現(xiàn)社會保險基金保值增值的重任。