1997年，國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度在全國統(tǒng)一起來。“統(tǒng)賬結合”的基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定，企業(yè)按照工資的20%繳納費用，進入統(tǒng)籌基金；個人按照基本工資的8%繳納費用，進入個人賬戶。統(tǒng)籌基金限于銀行協(xié)議存款和購買國債，個人賬戶資金參考同期銀行存款利率和物價指數(shù)確定記賬利率。2005年頒布的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，進一步明確了擴大覆蓋范圍，做實個人賬戶，建立基本養(yǎng)老金正常調整機制和發(fā)展企業(yè)年金的政策主張。2009年底，國務院辦公廳下發(fā)了《關于轉發(fā)人力資源和社會保障部、財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法的通知》，2010年1月1日開始實施，明確將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)企業(yè)職工中。養(yǎng)老保險參保人的身份得到了統(tǒng)一，中斷就業(yè)后的養(yǎng)老保險關系可接續(xù)，并異地攜帶社會統(tǒng)籌（部分資金）和個人賬戶資金（全部）。至此，我國基本養(yǎng)老保險制度改革邁出歷史性步伐。

在現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結合”養(yǎng)老制度中，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。這種模式實質上是“代際轉移支付”，即在職勞動者將部分收入轉移給退休者。從資金供求關系看, 該模式的優(yōu)點是不必擔心由于經(jīng)濟波動、通貨膨脹、嚴重自然災害和其他災難，如戰(zhàn)爭給養(yǎng)老金基金帶來損失，缺點是當期財政負擔較重。

在社會養(yǎng)老基金由地方政府混賬管理的情況下，個人賬戶基金往往成為空賬，而且規(guī)模不斷擴大。自1997年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度在全國統(tǒng)一以來，據(jù)專家測算，基本養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬規(guī)模從1997年的140億元，增長到2008年底的1.4萬億元。那么，這種現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌基金和“空轉”的個人賬戶相結合的養(yǎng)老制度是否具有可持續(xù)性呢？

我們認為，從中短期看，這種制度安排在財務上仍可持續(xù)。主要是基于以下兩個方面的原因：

一是財政收入以及國家社保儲備的持續(xù)增加和社會養(yǎng)老替代率下降。1994年至2008年，國家財政收入持續(xù)實現(xiàn)每年超過15%的增長，超過GDP和職工工資總額的增速，財政收入占GDP的比重從1994年的10.83%上升到2007年的20.57%，職工工資總額占GDP的比重從1990年的15.81%下降到2007年的11.32%。財政收入與城鎮(zhèn)職工工資總額的比例從1995年的77.06%上升到2007年的181.71%，國家財政實力大為增強。而且，2000年，國家組建了全國社會保障基金，通過財政劃撥和國有股轉持等多種渠道籌集資金，2009年該基金資產(chǎn)總額已經(jīng)達到7765億元，為應對老齡化積累了一定的國家養(yǎng)老后備資金。另外，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率從1999年的77.3%下降到2008年的47.67%。從以上分析可以看出，不斷增長的財政收入和資金儲備在一定時期內(nèi)仍有能力承擔養(yǎng)老保險支出。

二是覆蓋面擴大，繳費人數(shù)增加，養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)結余。從聯(lián)合國《世界人口展望2000》和中國人口信息研究中心的預測數(shù)據(jù)來看，雖然老齡人口在持續(xù)增長，但就業(yè)人口也還在增長。2000年以來，每年增加600萬至1000萬人，到2025年中國的就業(yè)人口才達到頂峰。這還是按照現(xiàn)行男性60歲、女性55歲退休統(tǒng)計，如果適當延長工作年限，到65歲至67歲退休，男女一致，那么人口紅利的時間還將進一步延長。另外，我國計劃生育政策也有一定調整空間，適當增加出生率。而且隨著城市化進程，不斷將農(nóng)村勞動人口轉化為城市勞動人口，勞動效率將大幅提高；將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險體系中，繳費人數(shù)不斷增加。2005年至2007年每年城鎮(zhèn)繳費人數(shù)增加7％左右，到2008年城鎮(zhèn)繳費人數(shù)增長了9％，養(yǎng)老基金結余從2004年的2975億元增加到2008年的9931億元。所以，從財政和人口兩方面來看，現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障體系的支付壓力在財政可承受范圍之內(nèi)。

但從長期來看，在我國這種基本養(yǎng)老制度的可持續(xù)性將會遇到嚴重困難。隨著人口老齡化和人均壽命的延長，老年人口在總人口的占比不斷擴大。截至2008年底，我國60歲以上老年人口達到12.0%，并還將以年均3.3%的速度增長，據(jù)聯(lián)合國預測，2050年我國60歲以上老人占比29.9%，65歲以上老人占比22.7%。如果延續(xù)現(xiàn)有的社保統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付體制和個人賬戶“空轉”，根據(jù)專家的預測，2050年我國公共養(yǎng)老金實際隱性債務總額將達到97萬億元，是我國GDP的3倍，是我國當前財政收入的20倍，勢必給未來的財政形成巨大的壓力。國務院總理溫家寶在十一屆全國人大三次會議中外記者會上表示，我國要建成一個中等發(fā)達的國家，至少要到本世紀中期；要真正實現(xiàn)現(xiàn)代化，還要上百年的時間以至更長。因此，到本世紀中期，我國仍是一個發(fā)展中國家，將會出現(xiàn)老齡人口不斷增加，不僅勞動人口占總人口的比率下降，而且絕對數(shù)量也將下降。屆時，整個社會正處于現(xiàn)代化進程中，我們將遇到發(fā)達國家不曾遇到的未富先老的困境。

社會養(yǎng)老體制的完善

我們認為，一個好的養(yǎng)老保險體系的評價標準應該包含4個方面：公平性、安全性、效率性和可持續(xù)性。在公平性方面，可以通過社會統(tǒng)籌機制和全國社會保障基金儲備方式來解決。在安全性方面，需要通過監(jiān)督管理體制改革，建立基金監(jiān)督與基金管理運作相分離、相互制約的公開透明的管理運營機制來確保養(yǎng)老基金安全。在效率性方面，需要通過運營機制改革，實現(xiàn)專家理財，專業(yè)化機構運作，引進競爭機制，擴大參與的投資機構和投資范圍，提高投資運作效率，維護委托人的權益。最后，在可持續(xù)性方面，一是通過基金繳費、投資收益積累，做到當代人養(yǎng)當代人；二是隨著積累資金的擴大和財政現(xiàn)收現(xiàn)付比例相對減少，確保財政具有長期支付能力。

在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系中，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由財政兜底，設立全國社?；?，確保最低養(yǎng)老金的支付，有助于消除老年貧困，保證養(yǎng)老體制的公平性，這符合國際上政府提供最低養(yǎng)老保障的趨勢。基本養(yǎng)老保險體系中引入個人賬戶，實行完全積累的模式，主要有兩個目的：一是在個人繳費和未來待遇之間建立起密切聯(lián)系，引入個人責任的機制；二是賬戶資金實行市場化投資，以獲取較高收益，提高退休待遇水平。但由于目前賬戶基金與統(tǒng)籌基金“混在一起”實行相同的投資管理方式，提高安全性和收益性的初衷遠未實現(xiàn)。分析基本養(yǎng)老保險個人賬戶存在的問題，主要有兩個方面：

一方面，政府監(jiān)督職責和資金的管理運用混同，存在系統(tǒng)性風險。當前個人賬戶的投資與管理采用“個人繳費、地方管理、中央負責”的模式。這種模式顯然存在激勵扭曲、利益沖突的問題：個人繳費，卻無法參與對其賬戶的監(jiān)督管理；地方管理，卻無持續(xù)保持個人賬戶資產(chǎn)完整性的硬約束責任；中央負責，卻不能有效控制地方借混賬經(jīng)營而導致擴大的資金缺口，（中央財政對養(yǎng)老保險制度的補貼數(shù)額越來越大，1997年50多億元，1998年100多億元，1999年200多億元，2000年400多億元，2001年400多億元，2002年408.2億元。2003年各級財政補貼530億元，中央財政補貼474.3億元；2004年各級財政補貼614億元，中央財政補貼522億元；2006年各級財政補貼971億元，中央財政補貼774億元，2007年、2008年各級財政補貼分別為1157億元、1437億元。數(shù)據(jù)來源于各年《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》）積累資金投資所蘊含的種種風險，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。在“統(tǒng)賬結合、混賬經(jīng)營”模式下，社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶同屬于一個機構管理，企業(yè)繳費和職工個人繳費計入社會保險經(jīng)辦機構的同一個“基本養(yǎng)老保險基金收入戶”，并一起轉入到財政部門開設的“社會保障基金財政專戶”。而在地方一級的管理中，個人賬戶制度的行政管理權、基金運營權和監(jiān)督權集中在社保部門，為個人賬戶基金的濫用、挪用、違規(guī)投資等行為提供了便利，不利于保證個人賬戶的獨立性和完整性。

另一方面，投資收益率低，影響職工權益和制度可持續(xù)發(fā)展。個人賬戶的管理和基金投資運作是基本養(yǎng)老個人賬戶制度中的兩個核心環(huán)節(jié)，關系到個人賬戶制度的成功與否。只有當基金積累之下的養(yǎng)老基金的投資收益率大于通貨膨脹率和工資增長率之和時，基金積累制在同等繳費水平下提供的養(yǎng)老金替代率水平才高于現(xiàn)收現(xiàn)付制。也就是說，個人賬戶投資面臨的首要任務是如何戰(zhàn)勝通貨膨脹。其次，在此基礎上實現(xiàn)盡可能多的收益。長期以來，我國個人賬戶基金的投資局限在銀行存款和國債上，投資收益率不容樂觀。

如果選取一年期銀行存款、三年期銀行存款和三年期國債作為投資參考工具，在扣除通貨膨脹率之后，1994年至2008年的平均利率水平分別為-0.11%、0.73%和1.25%。如果將1994年至1995年這兩個通貨膨脹特別嚴重的年份提出，1996年至2008年的平均實際利率有所提高，分別為1.35%、2.13%和2.46%。這樣的利率只是起到保值功能，投資增值的能力十分有限。2010年4月20日，中國社會科學院發(fā)布《2010年社會保障綠皮書（中國社會保障發(fā)展報告：讓人人享有?