“必須盡快解決個人賬戶‘空賬’的歷史拖欠，同時要通過完善個人賬戶制度防止新的‘空賬’產(chǎn)生?！比珖舜筘斀?jīng)委副主任委員烏日圖日前對《財經(jīng)》記者表示，養(yǎng)老保險個人賬戶改革已經(jīng)迎來了最好的政策時點。

　　由全國人大常委會在10月底審議通過的《社會保險法》和在這之前公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中都明確規(guī)定，要逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

　　現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金由社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金組成，企業(yè)和個人分別按職工本人上年工資總額的20％和8％繳納保險費，并分別納入社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金。

　　然而，由于養(yǎng)老保險制度的變遷以及各級政府長期的挪用，使得本來是參保人個人財產(chǎn)的個人賬戶，有90％以上的資金長期處于“空賬”運行的狀態(tài)。就連全國實施養(yǎng)老保險個人賬戶做實試點的13個省，“空賬”規(guī)模亦已達(dá)1.6萬億元。

　　全國人大財經(jīng)委在今年下半年完成了“關(guān)于社會保障問題專題調(diào)研報告”，這份報告是全國人大對“十二五”規(guī)劃綱要編制工作的正式建議，目前已經(jīng)交給國務(wù)院。報告建議“十二五”時期在社會保障制度的建設(shè)中，應(yīng)以個人賬戶制度為重點，完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。還要進(jìn)一步明確政府責(zé)任，加大財政社會保障投入，以實現(xiàn)社會保障制度的全覆蓋。

　　作為上述調(diào)研負(fù)責(zé)人之一的烏日圖，在其前不久完成的題為“做實養(yǎng)老個人賬戶完善制度模式的研究”的課題中進(jìn)一步建議，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)該下決心，果斷、盡快地完成中央提出的做實個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌的任務(wù)。

　　不過烏日圖也坦承這項工作的難度，“從2000年到現(xiàn)在已經(jīng)十年了，我們真正做實個人賬戶的金額只有1000多億元。而現(xiàn)在每年個人賬戶的‘空賬’加速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過十年做實的賬戶額。”

　　巨額“空賬”黑洞

　　養(yǎng)老保險個人賬戶的巨額“空賬”黑洞，主要源于轉(zhuǎn)型期所付出的改革成本。

　　中國社會養(yǎng)老保險的制度模式經(jīng)歷了“社會統(tǒng)籌”“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”（下稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）“社會統(tǒng)籌和個人賬戶分立”（下稱“統(tǒng)賬分立”）三個階段。

　　從1986年起國務(wù)院要求在全國以縣市為統(tǒng)籌單位建立“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌制度。同年開始推行的勞動合同制規(guī)定，國營企業(yè)勞動合同制職工要按照本人工資的3％繳納養(yǎng)老保險費。這一規(guī)定開創(chuàng)了中國個人繳納社會保險費的先例，也可以看做是個人賬戶制度的雛形。

　　但這一階段的個人繳費更多地是體現(xiàn)一種義務(wù)，也是為了解決養(yǎng)老保險基金不足的問題，所以將個人繳費納入統(tǒng)籌基金實行互濟(jì)。

　　1991 年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》和次年頒布的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》都明確提出，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。自此，養(yǎng)老保險制度模式開始由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”過渡。此后，在1997年《國發(fā)26號》文件實施后，中國開始建立養(yǎng)老金個人賬戶。

　　烏日圖解釋說，這一新的制度模式雖然在理論上綜合了“現(xiàn)收現(xiàn)付”和“積累制”兩種制度模式的優(yōu)點，但在實際操作上存在巨額的制度轉(zhuǎn)軌成本，即要在保障當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放的同時，還要另籌一筆錢為在職的職工積累個人賬戶資金。

　　但由于沒有新的資金來源，統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老基金不足以支付當(dāng)期應(yīng)當(dāng)發(fā)放的養(yǎng)老金，各地不可避免地出現(xiàn)了將個人賬戶基金的一部分或全部用于當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，導(dǎo)致了個人賬戶的“空賬”。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，基本養(yǎng)老保險制度模式由過去的“統(tǒng)賬結(jié)合”變?yōu)槭聦嵣系摹敖y(tǒng)賬分立”。這是中國社會養(yǎng)老保險的制度模式的第三階段。

　　為應(yīng)對未來人口老齡化的壓力，解決社會養(yǎng)老保險個人賬戶的“空賬”問題，國務(wù)院決定從2000年末開始相繼選擇遼寧等省開展做實個人賬戶的試點。

　　2005年國務(wù)院在總結(jié)東三省試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，要求各地逐步做實個人賬戶。

　　按照文件規(guī)定，企業(yè)繳費不再劃入個人賬戶，個人賬戶完全由個人繳納本人工資的8％構(gòu)成。社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，社會統(tǒng)籌基金不能占用個人賬戶基金。

　　截至2009年底，全國有13個省市不同程度地做實了個人賬戶，其中遼寧省是惟一在中央財政的大力支持下按照8％全額做實了個人賬戶的省份，吉林省和黑龍江省是按照5％做實個人賬戶，其余10個省市都只是按照3％做實了個人賬戶。

　　這13個省份共做實個人賬戶基金1570億元，僅占到目前個人賬戶累計記賬額17609億元的8.9％，“空賬”的金額仍高達(dá)16039.4億元。

　　面對超過90％的“空賬”率，烏日圖表示，“空賬”問題的嚴(yán)重性并不僅僅是現(xiàn)有的資金缺口，還有“空賬”的規(guī)模在繼續(xù)大幅度地增加，如2009年的個人賬戶“空賬”額比上年新增了2484.7億元。

　　“目前的‘空賬’僅涉及城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險已參保的2億多職工，如果考慮到現(xiàn)行制度擴(kuò)面，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、退役轉(zhuǎn)業(yè)軍人等和現(xiàn)行制度的銜接，按照視同繳費年限需要填補(bǔ)的個人賬戶，資金缺口將會更大。”這是讓烏日圖更為擔(dān)心的問題。

　　做實賬戶路徑

　　做實個人賬戶有著現(xiàn)實的困難。

　　人力資源和社會保障部社會保障研究所原所長何平表示，財政資金緊張，特別是地方財政的支付能力有限；中央提出養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌以后，讓一些地方政府有了觀望的心理，都希望由中央財政替地方埋單；近2萬億元社?；鸬耐顿Y運營還沒有一個妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?，也讓包含其中的養(yǎng)老保險個人賬戶基金的保值增值成為懸案。

　　“這些都使得推進(jìn)養(yǎng)老保險個人賬戶做實舉步維艱?！焙纹綄Α敦斀?jīng)》記者說。

　　《財經(jīng)》記者采訪的數(shù)名官員學(xué)者都贊同做實個人賬戶，但在時間和步驟安排上意見略有不同。烏日圖建議，通過一次或者分兩年做實個人賬戶，以便于在“十二五”期間實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

　　何平則認(rèn)為，養(yǎng)老保險個人賬戶應(yīng)該做實，但從長遠(yuǎn)看“十二五”并不是做實賬戶的最后期限。因為隨著時間的推移，實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的退休人員的數(shù)量逐年遞減，相應(yīng)的統(tǒng)籌基金的盈余會越來越多，巨額“空賬”在短期內(nèi)應(yīng)該不會影響現(xiàn)實養(yǎng)老金的支付。

　　何平建議，做實個人賬戶可以采取小步快走的方式穩(wěn)步推進(jìn)，以兩年做實1％的速度，全國可能需要十年的時間來做實個人賬戶，即按照8％全額做實個人賬戶。

　　在要求各地逐步做實個人賬戶的同時，國務(wù)院還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快提高社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。因為統(tǒng)籌層次太低，不僅影響到職工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，更重要的是難以發(fā)揮社會保險基金統(tǒng)籌互濟(jì)的功能。

　　但到目前為止，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的省市很少，大部分省市只是建立了省級調(diào)劑金制度，統(tǒng)籌調(diào)劑的能力十分有限。

　　“出于地方利益的考慮，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金結(jié)余多的地方不愿意提高統(tǒng)籌層次，而且因預(yù)期遲早要實行基金的全國統(tǒng)籌，所以現(xiàn)在分散在各地的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金結(jié)余也存在著被‘分光吃盡’的危險。”烏日圖通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)。

　　烏日圖日前提出了做實個人賬戶和完善基本養(yǎng)老保險制度模式的改革方案，主張將現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度一分為三：

　　一是建立國家基本養(yǎng)老保險制度。把目前提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金的單位繳費的一部分作為中央政府統(tǒng)一管理的基本養(yǎng)老保險基金，資金實行全國統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平全國統(tǒng)一。

　　二是建立地方養(yǎng)老保險制度。各省市可以將單位繳費上繳中央后的剩余部分或根據(jù)當(dāng)?shù)刎斄⒌胤金B(yǎng)老金，基金實行全省統(tǒng)籌。

　　三是建立獨立的個人賬戶養(yǎng)老金制度。將個人賬戶從目前的社會養(yǎng)老保險制度中剝離出來，以前的“空賬”一次性補(bǔ)貼做實，新個人賬戶實行可選擇、有差別的繳費率，個人賬戶資金不得挪作他用。

　　以一名工作和繳費滿35年的男性職工在2040年滿60歲退休時為例，如果其個人賬戶累計存儲額為5萬元，按照個人賬戶累計儲存額5萬元/計發(fā)月數(shù)139計算，其每月可以領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金360元。

　　養(yǎng)老保險的繳費比例和基數(shù)偏高，也是阻礙做實個人賬戶的一個重要因素。

　　何平建議，在養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，中央可以增加對養(yǎng)老保險的財政投入，并適度降低企業(yè)的繳費比例。經(jīng)其測算，繳費比例的下線可以放寬到企業(yè)按12％的比例繳納，而個人維持現(xiàn)有8％的繳費比例。何平認(rèn)為，以每個百分點的繳費比例對應(yīng)200億元計算，中央財政應(yīng)可以承受這種調(diào)整。

　　現(xiàn)行的繳費基數(shù)也不盡合理。何平認(rèn)為，農(nóng)民工和靈活就業(yè)者按照上年度的社會平均工資的60％來計算繳費基數(shù)。但由于統(tǒng)計社會平均工資的樣本主要是國有企業(yè)職工，這使得社會平均工資被長期高估，低收入階層的繳費壓力較大。2008年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資為2436元，企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金為1080元。

　　因此，何平建議應(yīng)允許低收入者適當(dāng)降低其繳費的基數(shù)，并增加個人繳費的靈活性，允許個人賬戶少交一些，實施“低進(jìn)低出”的過渡方式，以走向人人參保之路。

　　“補(bǔ)洞”資金何來

　　清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏對《財經(jīng)》記者表示，現(xiàn)在做實養(yǎng)老個人賬戶并不存在資金上的問題。

　　烏日圖對做實個人賬戶的巨額資金來源算了筆賬：社會養(yǎng)老保險制度實行20多年來，共積累了10957億元的統(tǒng)籌基金結(jié)余，只要實行了全國統(tǒng)籌，中央就可以統(tǒng)籌調(diào)劑使用這部分結(jié)余資金。僅此一項就可以使目前個人賬戶“空賬”額16039.4億元減少到5083.4億元。而全國社會保障基金經(jīng)過近十年的純積累，資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到7766億元，累計投資收益也有2448億元，可用來做實個人賬戶。

　　另外，目前國有資本經(jīng)營預(yù)算收入也有400多億元，也可以集中用于做實個人賬戶。在此基礎(chǔ)上，再算上近年來中央財政預(yù)算收入的超收部分和其他專項補(bǔ)助，政府完全有能力一次性或最多兩年時間內(nèi)實現(xiàn)做實個人賬戶的目標(biāo)。

　　對于這項建議，何平持部分保留意見，認(rèn)為盡管多年來養(yǎng)老保險積累了大量的資金，但卻是分散在各級地方政府手中，且分布地區(qū)很不均衡，未來即便是實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌前的資金其權(quán)屬還是在當(dāng)?shù)卣?，不能由上級政府平調(diào)分配。

　　何平指出，這種方法只適用于社?；鹩薪Y(jié)余的地區(qū)來做實賬戶，否則就違反了“以收定支，收支平衡”的財政收支原則。

　　對于這些問題，烏日圖建議，一方面要靠中央下決心，并說服地方樹立大局觀念；另一方面對浙江、廣東、重慶等養(yǎng)老保險單位繳費率較低、統(tǒng)籌基金余額較少的省市，可能需要中央在一定時期內(nèi)給予一些區(qū)別政策。

　　烏日圖特別強(qiáng)調(diào)，還要通過制度模式的改革，防止新的個人賬戶“空賬”的產(chǎn)生。比如退休人員的養(yǎng)老金由全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險和省市統(tǒng)籌的地方養(yǎng)老保險給予保障，實現(xiàn)資金當(dāng)期收支平衡，不再挪用個人賬戶資金，從而令個人賬戶不再出現(xiàn)新的“空賬”。

　　在拓寬做實個人賬戶的資金來源方面，全國人大財經(jīng)委認(rèn)為，在明確中央和地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，可允許地方建立地區(qū)性養(yǎng)老保險，逐步形成一個國家承擔(dān)基本保障責(zé)任的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地區(qū)性養(yǎng)老金，用人單位和個人承擔(dān)主要責(zé)任的企業(yè)年金和個人賬戶養(yǎng)老金，以及滿足不同需求的商業(yè)人壽保險組成的多層次養(yǎng)老保障體系。

　　通過以上途徑解決做實個人賬戶的資金來源，并不意味著這項改革的完成，還要保證個人賬戶資金的保值增值。

　　楊燕綏認(rèn)為，在沒有進(jìn)行養(yǎng)老保險個人賬戶做實試點的省市，個人賬戶里面的資金事實上已經(jīng)被挪用了，有關(guān)部門對這些徒有數(shù)字的“空賬”僅給予年平均1.8％的記賬利息，低于當(dāng)前的通貨膨脹率和銀行存款利息。

　　而現(xiàn)有的做實試點實際上是將個人繳納的資金放在財政專戶里，但投資手段僅限于購買國債，其利息所得還是無法抵消通貨膨脹。

　　相比之下，美國20年期養(yǎng)老金的年平均收益率是7.8％。中國社?；鸬哪晔找媛蔬_(dá)到了9.8％，企業(yè)年金的年收益率為12.6％。養(yǎng)老保險個人賬戶的資產(chǎn)正在逐年縮水。

　　為了解決養(yǎng)老保險個人賬戶做實后的保值增值問題，全國人大財經(jīng)委向中央建議，可以適度拓寬社會保險基金的投資渠道，制定對統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金有所區(qū)別的投資辦法，調(diào)整完善限制經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托投資的條件，鼓勵個人賬戶做實部分委托全國社會保障基金理事會等機(jī)構(gòu)投資運營。財政部門應(yīng)考慮發(fā)行定向特別國債，為社保資金的保值增值提供條件。

　　楊燕綏認(rèn)為，真正做實養(yǎng)老保險個人賬戶的出路在于，讓個人賬戶的資金進(jìn)入市場運營，而且要保證平均收益率高于通貨膨脹率。

　　中國-歐盟社會保障合作項目的外方專家也向人社部等部門建議，應(yīng)允許社保基金進(jìn)行市場化投資。

　　這些建議可能在不久之后就會得到落實。

　　有關(guān)部委人士透露，國務(wù)院已責(zé)成人力資源和社會保障部牽頭起草關(guān)于社會機(jī)構(gòu)參與社保基金運營的辦法，有可能開放保險、證券、期貨、銀行等金融機(jī)構(gòu)參與運營社?；?，并會對參與的資格、運營等方面作出規(guī)定。

　　目前，人社部已經(jīng)起草了一個初稿，該辦法預(yù)計在兩年內(nèi)出臺。