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標(biāo)簽： 生育
2016全面二孩政策最新解讀：有關(guān)部門對低生育風(fēng)險認(rèn)識仍不足 - 生育
2017-04-06 08:00:01
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2016全面二孩政策最新解讀：有關(guān)部門對低生育風(fēng)險認(rèn)識仍不足
2016年1月1日，全面兩孩政策正式落地。實施了近40年的獨生子女政策正式宣告終結(jié)。這是中國生育政策史上一個巨大的變化。中國人口到底發(fā)生了什么樣的改變，促成了獨生子女政策的消亡?導(dǎo)致中國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大扭曲的根源何在?低生育到底有多大風(fēng)險?它會給現(xiàn)在和未來帶來什么樣的危機(jī)?
《第一財經(jīng)日報》記者專訪了較早關(guān)注中國人口低生育率問題并一直做深入研究的人口學(xué)者，北京大學(xué)社會學(xué)系教授郭志剛，聽他描繪中國人口認(rèn)識上存在的諸多誤區(qū)，以及很多人還沒有意識到的、已經(jīng)逼近我們的風(fēng)險。
最大的風(fēng)險在于對低生育風(fēng)險認(rèn)識不足
日報：現(xiàn)在全面兩孩政策已經(jīng)放開，中國低生育狀況幾乎已經(jīng)成為共識。您是最早關(guān)注低生育問題的人口學(xué)者，根據(jù)您的研究，現(xiàn)在中國人口的總和生育率到底有多低?1.4?還是更低?
郭志剛：其實，最令我擔(dān)憂的問題并不是中國的總和生育率到底有多低，而是目前從政府到民眾，各方對于低生育的水平、規(guī)律和風(fēng)險認(rèn)識嚴(yán)重不足。
早在2000年，中國就提出要穩(wěn)定低生育水平。這說明，已經(jīng)認(rèn)識到生育率低了。后來提法有所變化，叫穩(wěn)定適度低生育水平。
這就有一個問題，到底多少叫適度?2.1是世代更替水平，低于2.1就是低生育水平。那么，多少是適度呢?這是個很模糊的概念。其實，這一點到今天也并不明確。但是，它留下個缺口，低生育水平是個好東西，還是當(dāng)前人口工作要追求的目標(biāo)。
這種概念上的模糊導(dǎo)致有關(guān)部門對于低生育現(xiàn)實和風(fēng)險認(rèn)識不足，在對人口統(tǒng)計數(shù)字的采信上，往往是就高不就低。比如歷次人口普查，有關(guān)部門對于普查數(shù)據(jù)，總是要通過間接估計的方法把總和生育率往高了調(diào)，而且調(diào)的幅度很大，總是不愿意面對生育率過低的現(xiàn)實。過去很多年堅持是1.8，現(xiàn)在不說1.8了，又說是1.6，這跟人口調(diào)查數(shù)據(jù)揭示的1.3甚至更低相比差距仍然不小。直到今天，對總和生育率到底有多高還存在爭議。
這些不是一般學(xué)術(shù)爭論，它直接影響政策出臺和實際管理。過去，背后的爭論在于生育政策是不是根本不能調(diào)整，現(xiàn)在則在于政策能調(diào)整到哪一步。
另外一個在人口管理當(dāng)中很有害的觀念是過分盯住人口數(shù)量，那就是認(rèn)為控制人口數(shù)量就必須生的越少越好、生育率越低越好。過去的三個國家五年人口規(guī)劃，最后每次結(jié)果均是實際人口增長比原設(shè)定目標(biāo)少2000萬人。這本來反映出低生育、少子化問題的嚴(yán)重性，但它并未喚醒主管部門對此重視，甚至還被看作是控制人口的成績。為什么會這樣呢?因為設(shè)定的目標(biāo)只是確定了人口數(shù)量增長的上限，沒有下限的限制。沒有超過上限就是完成任務(wù)，低于目標(biāo)則是超額完成任務(wù)，低得越多功勞越大。
而下限反映的是什么呢，其實就是人口老齡化程度的間接表達(dá)。所以，僅設(shè)一個人口上限作為目標(biāo)，人口結(jié)構(gòu)問題并未得到明確反映，只要是低于人口目標(biāo)就算是完成了任務(wù)，甚至認(rèn)為越低越好，那么統(tǒng)籌兼顧、綜合治理就成了空話，其實是單純?nèi)丝跀?shù)量控制。在這樣的思想意識下，盡管中國的總和生育率已經(jīng)長達(dá)20多年大大低于世代更替水平，但是要求穩(wěn)定生育政策的聲音還是很高，這本身就反映了不清醒、不正常。長期陷入這樣一種迷茫狀態(tài)是一個很可怕的事。
現(xiàn)在全面兩孩雖然放開了，但是我們看到有關(guān)的文件和規(guī)定里還有一些奇怪的東西，比如一把手負(fù)總責(zé)、繼續(xù)處罰搶生的二孩、嚴(yán)控三孩等等。這說明，管理部門注意的焦點依然在人口數(shù)量多上，對人口結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大扭曲雖然有認(rèn)識，但是對生育率過低的認(rèn)識遠(yuǎn)不到位，雖然看到風(fēng)險，但認(rèn)為人口爆炸仍是主要人口風(fēng)險，或者認(rèn)為人口未來不能盡快下降才是主要人口風(fēng)險。
日報：從各個機(jī)構(gòu)做的調(diào)查看，中國人的整體生育意愿確實很低，都沒有超過2。我看到的數(shù)據(jù)是1.6到1.9。實際生育行為比生育意愿還要低。各方數(shù)據(jù)都表明中國人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨變。為什么這種堅持“中國人太多了，必須嚴(yán)格控制生育”觀念這么難改變?
郭志剛：我想首先還是認(rèn)識上存在偏差，對人口規(guī)模的分母效應(yīng)強調(diào)過頭了。比如說“再大的成績除以13億都不大了”，這話要是用來反對驕傲自滿也就算了，但要是說“13億、14億或15億人口必將導(dǎo)致中國的發(fā)展根本沒有戲”，就成了典型的人口決定論，完全是錯誤的。至于“中國人口如果降到幾個億，一定會更富強”，則不過是同一理論的反面表述而已。在計劃生育早期，理論界對這些觀點就有過批評。今天，中國人口已經(jīng)處于低生育階段，這種觀點的荒謬和危害就變得更大。但它仍有不小的實際影響，所以應(yīng)該對此加以清理和撥亂反正。此外，是個人利益和部門利益問題，屁股決定腦袋。如果政策調(diào)整會觸動我的利益，那我當(dāng)然不希望它調(diào)整，甚至想辦法阻礙它調(diào)整。
再次就是懶政。過去形成的管理思路和方法成了慣性，不想動一動，不就是控制人口數(shù)量嘛，控制得過低也無傷大雅。
從研究角度說，也存在這種現(xiàn)象。比如說人口研究都應(yīng)用不少假定，有很多使用的還是上個世紀(jì)60-70年代的東西，現(xiàn)在跟那個時候相比，人口形勢已經(jīng)發(fā)生巨大的變化，那些規(guī)律早已經(jīng)不適用了。這樣研究出來的結(jié)果肯定會跟現(xiàn)實有很大差距，就不能反映真實的人口發(fā)展?fàn)顩r和趨勢。但是這樣的研究結(jié)果往往會高估出生人數(shù)，證明生育率沒有過低，阻止生育政策與時俱進(jìn)地調(diào)整。
當(dāng)前中國人口主要問題是結(jié)構(gòu)，不是數(shù)量
日報：國家放開全面兩孩政策，其中一個重要考量是中國人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大變化。您如何評價這樣一個結(jié)構(gòu)的變化呢?
郭志剛：中國人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，具體表現(xiàn)就是高齡少子化。也就是說，老齡人口占總?cè)丝诘谋壤絹碓礁?，而且呈加速的趨?少兒人口占總?cè)丝诒戎刂鸩浇档?，已?jīng)處于嚴(yán)重少子化的狀態(tài)。這種加速老齡化與嚴(yán)重少子化并存的人口新常態(tài)，給中國現(xiàn)在和未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來很大的挑戰(zhàn)。
過去，對于中國人口的最大判斷就是中國人太多了。在這個判斷之下，構(gòu)建了中國人口和生育政策，包括獨生子女政策的強力推行。但是我們要看到，中國人口數(shù)量的問題已經(jīng)基本定型，沒有太大變數(shù)，再怎么控制也就這個水平了。盡管由于人口慣性，人口總數(shù)還會保持一小段微弱增長，但大局已定，很快便轉(zhuǎn)為人口負(fù)增長。而人口老齡化則來勢兇猛，整個社會必須要認(rèn)真加以應(yīng)對。所以，現(xiàn)階段乃至未來階段中國人口數(shù)量仍會對整體發(fā)展有影響，但影響更大的則是結(jié)構(gòu)問題，即人口老齡化問題。
人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)之間有一個互動的關(guān)系。你的人口數(shù)量想要達(dá)到這個目標(biāo)，結(jié)構(gòu)可能就要付出一些代價;你要想結(jié)構(gòu)更均衡一些，人口數(shù)量可能就要略多一些。當(dāng)前生育政策調(diào)整正是順應(yīng)了這一轉(zhuǎn)變，是為了促使年齡結(jié)構(gòu)走向均衡化，也是為了促使人口發(fā)展走向正常化。必須指出，這一切根本不會導(dǎo)致從前那種人口數(shù)量無限增長狀況的重演。很多低生育國家的實踐已經(jīng)表明，促使生育率回歸更替水平其實很困難。
但可悲的是，直到今天，高齡少子化的結(jié)構(gòu)已經(jīng)很嚴(yán)重，相關(guān)部門的眼睛還是盯著人口數(shù)量，還在想著怎么控制人口數(shù)量，潛意識里還固守著中國7億人口最佳，這自然導(dǎo)致在怎樣讓中國的人口結(jié)構(gòu)更健康，減緩老齡化程度這些方面認(rèn)識和用心都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
日報：全面放開兩孩有緩解老齡化的考慮。但是目標(biāo)人群里40歲以上的育齡女性占到50%。這個數(shù)據(jù)讓人捏一把汗，這些人群中到底有多少還有意愿、有能力生出二孩來?全面二孩政策到底能在多大程度上緩解老齡化呢?
郭志剛：中國人口數(shù)量問題已經(jīng)基本定型，而且將會長期延續(xù)，但是結(jié)構(gòu)問題越來越突出。老齡化將會帶來的一系列社會經(jīng)濟(jì)方面的迅速而深刻的變化，所以人口結(jié)構(gòu)急待調(diào)整。如果我們能把低生育水平提高的好一些，我們老齡化程度能到30%;如果做得不好，有可能會到40%，這個量就太大了。與現(xiàn)在的老齡化才15個百分點相比，再提高20多個百分點，到時候在養(yǎng)老、勞動力供應(yīng)等各方面的挑戰(zhàn)將非常嚴(yán)峻。所以，制定政策時總是要針對變數(shù)最大、影響最大的問題。
現(xiàn)在中國的老齡化剛剛開始加速，我們希望它不要加速這么快，所以看到單獨兩孩調(diào)整的作用有限以后就進(jìn)一步放開了全面兩孩政策。我覺得這是一個進(jìn)步。盡管在低生育水平到底有多低上還有爭議，但是實踐往前走了。但至于它到底能對人口結(jié)構(gòu)帶來多大影響，我并不樂觀。
全面兩孩政策放開之后，年出生人口會有增加，這是正常的生育補償。等于把前20年本來該生的因為生育政策不允許卡在那里的孩子補償生出來。這是好事，因為馬上要迎接老齡化。這些出生的孩子就是未來的勞動力、納稅者，能夠降低老齡化程度的。
但是有兩點值得注意：一個是這個補償出生的時間很短，也就幾年的時間，很快，年出生人口就會繼續(xù)下降。另一個，我們看到，現(xiàn)在管理部門的思路依然還是少生一點好。兩個孩子是可以生了，但是三孩你不能生，我要卡住你。三孩以上的出生人口，每年不到100萬，對于中國十幾個億的人口來說，一年多幾十萬出生，根本無關(guān)大局，還能使平均生育水平更接近均衡一點兒，那為什么還要嚴(yán)卡?這說明在一些基本問題上，在人口形勢和任務(wù)方面，有關(guān)部門的觀念還沒有轉(zhuǎn)變過來。這背后依然是人口管控的思路，跟現(xiàn)在低生育率的現(xiàn)實和應(yīng)對老齡化風(fēng)險都是格格不入的。
核心問題是沒有人為低生育和老齡化失控負(fù)責(zé)
日報：我感覺管理部門還是有這樣的擔(dān)心，比如我一下子全部放開，會不會生的太多?而且他們會比較樂觀地認(rèn)為，生育率低不用擔(dān)心，只要我放開限制，生育率就會提升的。
郭志剛：這個完全是一廂情愿的想法，很脫離實際。首先說擔(dān)心全部放開會生的太多這個問題。人口研究是一門科學(xué)，在做預(yù)測分析時不是憑空想象，而是需要數(shù)據(jù)支持。比如你說政策放開時會增加多少出生人口，你要看有多少育齡婦女，這些育齡婦女的生育意愿如何，年齡結(jié)構(gòu)如何，這些都會最終影響到結(jié)果。從單獨二孩政策的實施可以看出，之前的很多擔(dān)心都是多余的，預(yù)想中的生育高峰根本沒有出現(xiàn)。但是，面對這樣的實踐結(jié)果，主管部門卻堅持認(rèn)為“符合預(yù)期”，還指責(zé)別人“遇冷”的說法完全錯誤。
第二個問題更加荒謬。生育率不是你想提高就提高的。全球在人口低生育率面前才是20-30年的事。別的國家反應(yīng)較快，至今還沒有找出好的方法。中國目前的低生育現(xiàn)實是多種因素共同作用的結(jié)果，包括城鎮(zhèn)化、教育、女性就業(yè)、生育政策限制等多個方面的因素。你現(xiàn)在雖然生育政策放寬了，但是其他的因素并沒有減弱，反而還在增強，怎么可能你一放開，生育率就會提升很多呢?而且，從其他國家的實踐來看，生育率一旦降低到一定水平，即使采取鼓勵生育的措施，也很難有效提升。無論是日本、韓國，還是新加坡等地，都是如此。
日報：幾十年的獨生子女政策其實已經(jīng)很大地扭曲了中國人的生育觀。過去覺得生一個無法接受，現(xiàn)在覺得生兩個難以承受。當(dāng)然這其中有養(yǎng)育成本過高的問題，但是生育觀的改變我認(rèn)為還是根本。從這個角度來說，這種改變對中國未來的發(fā)展危害是非常大的，而且可能真的是不可逆的。
郭志剛：是的，這種危害會很長久。所以我說中國人口一個關(guān)鍵的問題是，沒有人真正對低生育和老齡化失控負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在中央對人口形勢的認(rèn)識比較到位，高層領(lǐng)導(dǎo)在多次講話中對高齡少子化的闡述很到位，但是在具體執(zhí)行中，在相應(yīng)規(guī)劃及落實的管理中，依然沒有明確誰來為低生育和老齡化的失控負(fù)責(zé)。
過去中國人口發(fā)展中設(shè)立一條條人口總量的紅線，要求無論如何不要超過這條紅線。但是不是越低越好呢?現(xiàn)在看來不是的，所以單一的上限控制有問題，在當(dāng)前問題更嚴(yán)重，因為人口數(shù)量太低了對人口結(jié)構(gòu)會造成極大的傷害，不是一個功勞，而是一個罪過。
現(xiàn)在老齡化的速度越來越快，但是這方面既沒有明確一個控制指標(biāo)，也沒有明確任何一個部門對老齡化超標(biāo)負(fù)責(zé)。所以，我們并未脫離以前那種單一人口目標(biāo)控制模式，并不適應(yīng)人口工作全面轉(zhuǎn)向應(yīng)對人口老齡化這樣一個新的戰(zhàn)略任務(wù)。我在想，從人口學(xué)角度，為老齡化劃定一個紅線是否可行?就像我們對人口總數(shù)劃定的紅線，那能不能為老齡化劃定一個紅線，要采取各種措施，力爭不要超過這個紅線?還必須要明確哪些部門負(fù)責(zé)監(jiān)測，哪些部門制定和組織應(yīng)對措施，哪些部門來協(xié)同配合。否則，人口戰(zhàn)略方向尚不夠明確，再加上一無具體目標(biāo)、二無責(zé)任部門，那很容易導(dǎo)向失控。
老齡化是已經(jīng)決定的事了。這也是前40年計劃生育的結(jié)果，上一代人生的少，下一代人數(shù)量自然就少，人口老齡化程度自然就高。
怎么樣才能減緩老齡化的發(fā)展?現(xiàn)在看，人均預(yù)期壽命在持續(xù)增加，這是個加速老齡化的因素。當(dāng)然，減緩老齡化也不能靠多死，所以只能靠多生。但是，過去我們在跟人口數(shù)量的較量，嚴(yán)格控制人口增長已經(jīng)搞了30多年，所有能想出來的招全用了，對的，不對的，合適的，不合適的，全用了。幾乎沒有什么余地了。然而對于如何鼓勵生育，增加出生人口，我們還需要學(xué)習(xí)，需要借鑒，需要根本轉(zhuǎn)變以前觀念和慣性思維。
日報：過去人們會覺得中國人口的負(fù)增長是很遙遠(yuǎn)的事。根據(jù)人口學(xué)者的預(yù)測，可能在6-7年后就會出現(xiàn)負(fù)增長。人口負(fù)增長到底意味著什么?
郭志剛：人口再生產(chǎn)的周期極長，有自身的強大慣性，所以，制定政策時研究人口趨勢非常重要。判斷人口趨勢和當(dāng)前我們正處于這個趨勢中的哪一段，遠(yuǎn)比絕對數(shù)更重要。現(xiàn)在中國低生育的趨勢非常明顯，老齡化來勢洶洶，人口正增長正在轉(zhuǎn)向負(fù)增長。值得關(guān)注的是，這種趨勢不只是影響今年明年，而是影響幾十年上百年。會持家的主婦要有計劃不能像月光族那樣，等到真的沒飯吃時才想辦法。人口再生產(chǎn)更是如此，需要提前謀劃。人口戰(zhàn)略必須要有高度的前瞻性。
今天出生的孩子，要20年以后才能成為勞動力。所以要根據(jù)趨勢來確定當(dāng)前的生育政策。我認(rèn)為，當(dāng)前對低生育和老齡化風(fēng)險的認(rèn)識并沒有到位，政策和措施也還需要進(jìn)一步調(diào)整，改革的任務(wù)仍然很艱巨。好在僵局已經(jīng)打破，改革的實踐結(jié)果有利于提高認(rèn)識。從人口發(fā)展總趨勢出發(fā)來應(yīng)對低生育和老齡化風(fēng)險，全面兩孩之后，生育政策還應(yīng)該盡快調(diào)整到全面放開，甚至視實際需要而出臺各種鼓勵生育的政策。與此同時，要對那些過時的、脫離實際的、錯誤的人口理論、觀念和認(rèn)識認(rèn)真進(jìn)行清理，確保這些錯誤的東西不能再繼續(xù)左右政策制定的各個層面。
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