無憂保早報:去產(chǎn)能涉及大量職工， 安置任務繁重。 我國鋼鐵行業(yè)約200萬職工，未來5年，將有50萬人需退出； 鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈較長， 按上下游帶動就業(yè)為1:4-1:5測算，需退出產(chǎn)業(yè)鏈的勞動者為200萬至250萬人。 全國煤炭行業(yè)約610萬職工， 未來3-5年要退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右， 涉及130萬人； 煤炭產(chǎn)業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè)，影響下游火電、 鋼鐵、 建材和化工等，受影響職工規(guī)模龐大。

　　與此同時， 產(chǎn)能過剩企業(yè)資金普遍短缺， 去產(chǎn)能任務地區(qū)面臨資金困境， 主要表現(xiàn)為： 企業(yè)普遍經(jīng)營困難， 拖欠工資和社保費。 企業(yè)流動資金不足， 債務環(huán)境惡化。 地方財政吃緊， 大都入不敷出。

　　既防失業(yè)又促就業(yè)， 失業(yè)保險發(fā)揮作用責無旁貸。 李克強總理要求， “化解過剩產(chǎn)能要保證企業(yè)多余人員轉(zhuǎn)崗不下崗、 轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)?！?近期， 中央及各地正持續(xù)出臺各類政策， 采取各種舉措， 致力于穩(wěn)定化解產(chǎn)能受影響職工的就業(yè)， 防范局地大規(guī)模失業(yè)的風險。 然而， 一些政策并未配套職工安置具體措施和所需資金； 一些政策 （如多地職工養(yǎng)老保險費率降1個百分點） 力度小、 不解渴； 一些政策重申既有規(guī)章， 延續(xù)已有做法， 突破小、亮點少。

　　失業(yè)保險連接就業(yè)和社會保險， 既防失業(yè)也促就業(yè)， 更為重要的是，全國失業(yè)保險基金普遍大量結(jié)余，因此，失業(yè)保險板塊成為各地謀劃施策的熱點。面對化解產(chǎn)能過剩的巨大挑戰(zhàn)，失業(yè)保險正處于發(fā)揮作用的關(guān)鍵期，應當且可以有所擔當、有所作為。

　　失業(yè)保險基金長期結(jié)余，需充分發(fā)揮促就業(yè)功能

　　一、 失業(yè)保險基金超常規(guī)積累，使用效率有待提高

　　2015年末， 全國失業(yè)保險基金收入1367.8億元， 支出736.4億元， 滾存結(jié)余5083億元， 比2014年增加12.2%。 雖然各地按國務院要求將失業(yè)保險費率由3%陸續(xù)降至2%， 但截至2016年3月末， 結(jié)余已攀升至5132億元。 即使是擴大支出范圍試點的東部7省市， 從2006年試點至今， 每年失業(yè)保險基金依然大量結(jié)余。 例如， 福建省雖然開展失業(yè)保險基金擴大支出范圍試點，實際支出卻很少， 從2001年起，該省基金結(jié)余呈幾何級數(shù)增長。

　　基金的超常規(guī)結(jié)余， 實質(zhì)表明基金使用效率低下。

　　第一、 基金大量結(jié)余有違失業(yè)保險的本質(zhì)。 失業(yè)保險本質(zhì)上是一種依照大數(shù)法則管理風險、依照現(xiàn)收現(xiàn)付分擔風險的制度安排。 可以略有結(jié)余， 但不應該大量積累。 失業(yè)保險與其他險種具有明顯區(qū)別， 其根本目的是促進就業(yè)， 而不是簡單地保障基本生活； 其基本性質(zhì)要求發(fā)揮即期效應， 而非積累資金以備未來之需； 其運行特點要求平時有所積累， 關(guān)鍵時刻派上用場， 力求發(fā)揮最大效用。

　　第二、 基金使用與國際經(jīng)驗不符。 發(fā)揮失業(yè)保險促就業(yè)的作用， 作為國際勞工領域的一個共識， 已成為國際勞工公約或相關(guān)建議書倡導的一個原則。 近些年， 多國注重調(diào)整失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)， 加大用于促進就業(yè)的比例， 主要包括： 職業(yè)培訓、 職業(yè)介紹、 就業(yè)補貼、 鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵提前就業(yè)或從事臨時性工作。 我國的失業(yè)保險基金除保障失業(yè)人員基本生活， 其他預防失業(yè)、促進就業(yè)的功能發(fā)揮不足。

　　第三、 基金收支失衡造成浪費， 面臨風險。 國際上一般將失業(yè)保險基金的合理結(jié)余額度定為持續(xù)支付6個月。按照2015年的支出規(guī)模， 我國的失業(yè)保險基金可以持續(xù)支付6.9年， 按照各地2015年的支出水平， 化解鋼鐵產(chǎn)能任務最重的河北省可以持續(xù)支付6.1年， 化解煤炭產(chǎn)能任務最重的山西省可以持續(xù)支付10.9年。 無論從全國水平還是各地具體情況來看， 我國的失業(yè)保險基金結(jié)余已遠超世界平均水平。 近年來， 收支失衡愈發(fā)凸顯， 不僅造成基金閑置浪費， 還導致基金面臨管理風險和貶值風險。

　　二、 體制機制政策諸多障礙， 阻礙保生活、 防失業(yè)、 促就業(yè)功能的充分發(fā)揮

　　第一、 支出范圍較窄， 列支渠道受限。 現(xiàn)行 《失業(yè)保險條例》 （以下簡稱 《條例》） 允許失業(yè)保險基金支付失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金、 喪葬補助金、 撫恤金， 與促進就業(yè)相關(guān)的支出僅有“領取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、 職業(yè)介紹的補貼”。 一方面， 國家支持化解產(chǎn)能過剩的政策比較原則化， 企業(yè)退出機制和職工安置資金支持方面尚無配套政策和具體措施， 而上級部門則催促基層創(chuàng)新工作方式、 簡化審批程序。 另一方面， 《條例》 和相關(guān)規(guī)章未載明失業(yè)保險基金如何發(fā)揮促就業(yè)功能， 財政和審計部門要求嚴格按法規(guī)、 按程序經(jīng)辦， 應對審計部門的質(zhì)疑和問責， 耗費了基層經(jīng)辦部門較多精力。 遼寧、 云南等省因地制宜創(chuàng)設 “零就業(yè)家庭人員和就業(yè)困難人員在培訓期間的生活費補助”“開展跨地區(qū)有組織勞務輸出中的就業(yè)困難人員一次性交通補貼” 等措施， 上級部門未明確經(jīng)費來源和列支項目， 這些省份執(zhí)行一段時間后， 審計跟進， 既不便于操作， 更會引發(fā)新矛盾、 新問題。

　　第二、 支持的培訓不太符合困難企業(yè)和失業(yè)人員的需求。 前期化解產(chǎn)能主要是淘汰落后產(chǎn)能， 受影響較大的是低技能職工。 隨著化解過剩產(chǎn)能的推進，較先進產(chǎn)能的化解成為難點， 中高技能和低技能職工都會受影響， 情況更復雜。 而失業(yè)保險基金對培訓的支出主要針對公益性、 低技能、 短學時的崗位， 既未充分考慮失業(yè)人員再就業(yè)能力明顯不足、 再就業(yè)難度很大的困境， 也未專門對中高技能人員轉(zhuǎn)崗培訓作出安排， 未充分考慮再就業(yè)培訓中對新業(yè)態(tài)、 新工種、新技能的較高需求。

　　第三、 穩(wěn)崗補貼門檻較高，產(chǎn)能過剩的困難企業(yè)難享實惠。按照現(xiàn)行 （人社部發(fā) 〔2014〕 76號） 規(guī)定， 只有足額繳納失業(yè)保險費， 且上年度未裁員或裁員率低于統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的困難企業(yè)， 才有資格申請穩(wěn)崗補貼。 但實務中， 生產(chǎn)經(jīng)營困難的企業(yè)往往欠薪、 欠社保， 即使補繳社保， 往往優(yōu)先選擇工傷保險， 其次為醫(yī)療和養(yǎng)老保險， 最后才是失業(yè)保險。 由于不符合按時足額繳納失業(yè)保險費的條件，很多因產(chǎn)能過剩而經(jīng)營困難的企業(yè)無法享受穩(wěn)崗補貼。

　　第四、 統(tǒng)籌層次不高， 失業(yè)保險難以發(fā)揮其最大功能。 失業(yè)保險基金目前的統(tǒng)籌情況參差不齊。 全國所有省級行政區(qū)普遍存在超額結(jié)余， 國家規(guī)定的市級統(tǒng)籌仍推進不暢。 而在化解產(chǎn)能任務較重地區(qū)， 去產(chǎn)能、 調(diào)結(jié)構(gòu)的重任與歷史遺留問題疊加， 亟需失業(yè)保險基金發(fā)揮救助功能。 例如， 黑龍江全省共有18個失業(yè)保險統(tǒng)籌地區(qū)， 基金結(jié)余分布極不平衡。截至2016年5月底，全省失業(yè)保險基金結(jié)余的164.82億元中， 僅哈爾濱、 大慶、 大慶石油管理局、 省農(nóng)墾總局4個統(tǒng)籌地區(qū)合計就占68.26%， 其他14個統(tǒng)籌地區(qū)總結(jié)余僅占31.74%。龍煤集團所轄的4個子公司所在的雞西、 鶴崗、 雙鴨山和七臺河， 結(jié)余額僅分別為3.2億元、1.84億元、 1.78億元和2.36億元。 這4個煤城失業(yè)保險基金支撐能力較弱， 不具備應對較大規(guī)模失業(yè)風險的能力， 除保障失業(yè)人員基本生活外， 無力在化解產(chǎn)能過剩職工安置工作中發(fā)揮作用。

　　第五、 失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金等經(jīng)費缺乏協(xié)調(diào)， 難以發(fā)揮集約效應。 失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金由系統(tǒng)內(nèi)不同部門管理， 缺少協(xié)調(diào)。 現(xiàn)行 《條例》 和正征求意見的修正草案都允許失業(yè)保險基金用于失業(yè)人員培訓補貼和創(chuàng)業(yè)補貼、 穩(wěn)定崗位社保補貼； 今年初起施行的 《就業(yè)補助資金管理暫行辦法》， 也許可就業(yè)補助資金支持就業(yè)困難人員就業(yè)技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓、 社會保險補貼。雖然不少地方嘗試將人社、 婦聯(lián)、 工會、 共青團等不同渠道的就業(yè)幫扶資金整合使用， 但總體來看， 失業(yè)保險基金未能避免 “撒胡椒粉”， 未能與其他部委的產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)孵化、 農(nóng)民扶助等資金協(xié)調(diào)推進。

　　改革創(chuàng)新制度， 為穩(wěn)定就業(yè)大局發(fā)揮積極作用

　　社會保險是經(jīng)濟社會的穩(wěn)定器， 失業(yè)保險是穩(wěn)定就業(yè)的關(guān)鍵一環(huán)。 化解過剩產(chǎn)能不僅能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 增強國民經(jīng)濟綜合實力， 也能改善就業(yè)結(jié)構(gòu)， 提升勞動者技能和素質(zhì)， 實現(xiàn)更高層次就業(yè)。 因此， 失業(yè)保險基金的功能與化解產(chǎn)能過剩的目標取向是一致的。 失業(yè)保險基金應當且可以在化解過剩產(chǎn)能過程中發(fā)揮更大作用。因此，提出如下建議：

　　第一、 加大失業(yè)保險在安置職工中的力度。 穩(wěn)中求進， 分類施策： 對于破產(chǎn)企業(yè)和僵尸企業(yè)， 支持轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)； 對于市場前景看好、 工藝先進、 暫時遇到困難、 堅持不裁員或少裁員的企業(yè)，給予穩(wěn)崗補貼。

　　第二、 綜合捆綁、 統(tǒng)籌使用失業(yè)保險基金、 就業(yè)專項資金、化解產(chǎn)能專項獎補資金。 取消社會保險補貼和崗位補貼同一企業(yè)只能享受一項的規(guī)定。 集約發(fā)揮各種渠道資金預防失業(yè)、 穩(wěn)定就業(yè)的作用。對于兩年共1000億元的化解產(chǎn)能專項獎補資金， 要明確列支項目，便于基層操作。

　　第三、 擴大覆蓋范圍， 提高統(tǒng)籌層次。 努力提高作為產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)民工的參保率。 應超越省級統(tǒng)籌目標， 在 “十三五”期間實現(xiàn)全國統(tǒng)籌， 建立中央調(diào)劑金， 增強基金防范、 化解失業(yè)風險的功能， 有力防范、 應對區(qū)域性、 系統(tǒng)性、 規(guī)模性失業(yè)風險。

　　第四、 降低門檻， 使更多企業(yè)享受到基金扶持。 應適當考慮受影響企業(yè)對失業(yè)保險的歷史貢獻， 歷史繳費年限越長的企業(yè)，應給予的穩(wěn)崗補貼力度越大。 對于長期繳納失業(yè)保險費 （如5年以上）， 只是近幾年欠繳失業(yè)保險費的， 允許享受穩(wěn)崗補貼政策。 取消裁員率低于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的規(guī)定。

　　第五、 進一步降低失業(yè)保險費率，實行浮動費率。

　　第六、 鼓勵企業(yè)吸納去產(chǎn)能受影響職工和失業(yè)人員。 一是擴大穩(wěn)崗補貼力度， 提高返還比例（如返還50%—200%）； 二是給予就業(yè)補貼和社保補貼。

　　第七、 發(fā)揮失業(yè)保險基金培訓功能， 提高培訓針對性。 加大培訓力度， 因人施教、 精準培訓。

　　第八、 發(fā)揮失業(yè)保險支持創(chuàng)業(yè)的功能。 對有技術(shù)、 有管理經(jīng)驗、 有創(chuàng)業(yè)意愿的職工， 失業(yè)保險應支持其創(chuàng)辦小微企業(yè)， 從事個體經(jīng)營， 并在創(chuàng)業(yè)期間給予一定社保補貼。

　　第九、 實施再就業(yè)幫扶計劃。 搭建針對下崗人員的就業(yè)服務平臺。 提供免費職業(yè)指導、 職業(yè)信息， 量身訂制就業(yè)服務內(nèi)容等； 免費為下崗人員提供勞務輸出服務， 組織勞務對接； 大力支持下崗人員靈活就業(yè)， 用基金支持其繳納社保費等； 兜住底線，借助基金對公益性崗位的托底支持，實行一對一幫扶。

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