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分享國外失業(yè)保險的實施經(jīng)驗 - 失業(yè)保險
2017-03-25 08:00:01
無憂保
【導(dǎo)讀】:如今失業(yè)保險不論是其普及程度，還是其對社會發(fā)揮的作用都已與當(dāng)初不可同日而語。國外在長期實踐中摸索、創(chuàng)造出的不少寶貴經(jīng)驗，值得我國借鑒。
從1905年法國首先建立任意性失業(yè)保險制度起，國外失業(yè)保險實行至今已有近一個世紀(jì)，即使以1911年英國開創(chuàng)的強(qiáng)制性失業(yè)保險制度為起點，也已足足走過了80多年的歷程。如今失業(yè)保險不論是其普及程度，還是其對社會發(fā)揮的作用都已與當(dāng)初不可同日而語。國外在長期實踐中摸索、創(chuàng)造出的不少寶貴經(jīng)驗，值得我國借鑒。
一、典型模式
國外失業(yè)保險的主要成果之一，就是向強(qiáng)調(diào)多重保障的方面逐步發(fā)展，特別是復(fù)式保障結(jié)構(gòu)已受到普遍重視。其目的一是擴(kuò)大失業(yè)保障覆蓋面，二是提高失業(yè)者及其家庭的生活保障程度。目前，下列三種復(fù)式結(jié)構(gòu)模式頗為典型，且發(fā)展令人注目：
1.德國的“失業(yè)保險＋失業(yè)救濟(jì)”的銜接型
德國的強(qiáng)制性失業(yè)保險幾乎涵蓋了所有就業(yè)人口（公務(wù)員和雇主除外），保險費由勞資折半負(fù)擔(dān)，享受的給付標(biāo)準(zhǔn)，為本人失業(yè)前三個月平均虛工資的63%，領(lǐng)取期限根據(jù)工作年限（1年以上和10年以上），最短為6個月，最長至32個月。
但是，如果失業(yè)者在規(guī)定的失業(yè)保險給付期間仍然未能找到工作而發(fā)生生活困難時，當(dāng)事人不是被歸入社會公共救濟(jì)系統(tǒng)，而是被歸入領(lǐng)發(fā)失業(yè)救濟(jì)金之列。當(dāng)然，當(dāng)事人必須符合失業(yè)救濟(jì)的某些條件，并接受勞工局對其及家庭進(jìn)行的調(diào)查，被確認(rèn)后，再須經(jīng)過半年的過渡期方能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金。由于失業(yè)救濟(jì)金的財源來自國家財政，因此失業(yè)者不承擔(dān)繳費義務(wù)，其待遇水平也要低于失業(yè)保險給付額水平（約低10%），期限亦短（1年），這一方面體現(xiàn)了失業(yè)救濟(jì)與失業(yè)保險在性質(zhì)和權(quán)益上的不同，同時又考慮到救濟(jì)對象是失業(yè)者（而非社會貧困者），其待遇水平要比社會救濟(jì)高些，目的仍是促進(jìn)當(dāng)事人的再就業(yè)。失業(yè)保險與失業(yè)救濟(jì)的銜接，為失業(yè)人員又提供了一個新層次的保障，避免了部分失業(yè)者因未能及時再就業(yè)而陷入難以維生的貧困境地。
2.美國的“失業(yè)保險＋企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”的補(bǔ)充型
美國的強(qiáng)制性失業(yè)保險雖然因州而異，但根據(jù)美國聯(lián)邦政府頒布的《社會保險法》，其失業(yè)保險的覆蓋面還是很廣的，除一般雇員外，公務(wù)員和家傭也被包括在內(nèi)。失業(yè)保險所需費用主要由雇主承擔(dān)，給付標(biāo)準(zhǔn)較低，各州通常都將保險給付限制在原工資的50%以下。
為了不使失業(yè)者及其家庭的基本生活受到嚴(yán)重影響，從1955年起，美國福特汽車公司就率先在企業(yè)內(nèi)實施“補(bǔ)充失業(yè)津貼”制度，并逐漸延伸到行業(yè)內(nèi)其它企業(yè)乃至其它行業(yè)。享受“企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”的條件是：①獲得領(lǐng)取法定失業(yè)保險金的資格；②企業(yè)工齡一年以上。“企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”的費用由雇主和工會共同承擔(dān)，津貼標(biāo)準(zhǔn)約為本人失業(yè)前工資收入的30%左右，領(lǐng)取期限為一年。“企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”制度的建立，無疑是對法定失業(yè)保險的較好補(bǔ)充，它減緩了失業(yè)對失業(yè)者及其家庭的沖擊，同時也為降低法定失業(yè)保險的給付水平創(chuàng)造了條件。目前，這種“企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”在大企業(yè)比較普及，企業(yè)效益仍是實行這種補(bǔ)充手段的前提。
3.加拿大的“失業(yè)保險＋特殊失業(yè)補(bǔ)助”的援助型
它是加拿大社會安全保障體系中的主要支柱，其費用由雇主、工人和政府三方共同承擔(dān)，失業(yè)保險給付可達(dá)本人失業(yè)前工資的57%，期限最長為50周。加拿大被聯(lián)合國定為世界上最易居住的國家，社會福利發(fā)達(dá)，在失業(yè)保障領(lǐng)域也表現(xiàn)得十分明顯，即在普遍實施失業(yè)保險的同時，對失業(yè)者中有特殊困難的弱者，還給予社會性援助，這就是“特殊失業(yè)補(bǔ)助”。其對象既有特殊困難的傷病失業(yè)者，亦有老年失業(yè)者和女性孕期失業(yè)者。這種“特殊失業(yè)補(bǔ)助”的職能，主要是對失業(yè)保險對象中的特殊困難者提供1～15周的補(bǔ)助。老年失業(yè)者即使未能取得失業(yè)保險的資格，亦能取得相當(dāng)三周失業(yè)保險金額的一次性補(bǔ)助。取得“特殊失業(yè)補(bǔ)助”的條件是，當(dāng)事人一般應(yīng)是失業(yè)保險的受給者，而傷病和孕婦失業(yè)者必須在過去52周內(nèi)有超過20周的就業(yè)經(jīng)歷，并且具備醫(yī)生的病情證明。由于加拿大的“特殊失業(yè)補(bǔ)助”的財源來自國家財政，因此它的性質(zhì)應(yīng)是一種國家援助，它不同于失業(yè)救濟(jì)，是專門針對法定失業(yè)保險受給者中特殊困難者的，是國家保護(hù)失業(yè)弱者的一項政策性措施。
二、資格條件
失業(yè)保險制度的對象是失業(yè)者，由于該制度擔(dān)負(fù)著促進(jìn)就業(yè)這一重任，因此與其它社會保險險種相比，失業(yè)保險的資格條件不僅較特殊而且更嚴(yán)格。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，各國強(qiáng)制性失業(yè)保險的資格條件有趨同的一面。例如，法定勞動年齡、非自愿失業(yè)、無個人收入、必要的勞動經(jīng)歷和繳費期，以及在就業(yè)機(jī)構(gòu)登記等等。但由于國情和具體情況不同，各國在掌握尺度和具體操作上仍各有特點。
1.突出某些條件
例如，突出就業(yè)期和繳費期的條件。
(1)就業(yè)期。不少國家非常強(qiáng)調(diào)就業(yè)期，以表明保險對象有勞動能力且有勞動欲望，因此在就業(yè)期的規(guī)定上就十分嚴(yán)格。如德國就規(guī)定，在申請失業(yè)保險給付前，必須要有每周18小時以上的就業(yè)經(jīng)歷。即使在比較寬松的美國，也規(guī)定每年至少要有20周的就業(yè)勞動，或用動態(tài)工資收入來計算就業(yè)期。當(dāng)然，在按照嚴(yán)格就業(yè)期條件的同時，也有部分國家根據(jù)地區(qū)失業(yè)率的變化，靈活變動就業(yè)期的要求。如加拿大就規(guī)定，失業(yè)率在6%以下時，就業(yè)期要求是20周／年，而失業(yè)率達(dá)到10～11%時，就業(yè)期要求就降至15周／年，即失業(yè)率越高，就業(yè)期要求就越低，這也體現(xiàn)了原則要求與靈活操作的結(jié)合。
(2)繳費期。有些國家為了強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)和實現(xiàn)失業(yè)保險基金的收支平衡，就非常重視繳費要求。象日本和瑞士就要求離職前一年中至少要有6個月和5個月的繳費經(jīng)歷，包括企業(yè)和個人繳付保險費的記錄。德國要求稍寬，但也必須在失業(yè)前的三年中至少有180個勞動日的繳費，失業(yè)者若因繳費期短而達(dá)不到法定要求的話，就不具備領(lǐng)取失業(yè)保險給付的資格，而只能領(lǐng)取“貸款津貼?保⑶伊烊〉慕蛺疃刃柙?lt;BR>再就業(yè)后上交的失業(yè)保險費中扣除。
2.強(qiáng)調(diào)某些義務(wù)
雖然失業(yè)者一般在符合一系列資格條件后，即應(yīng)享受規(guī)定的失業(yè)保險給付待遇，但是一些國家在權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)上，又對資格條件作了一些限制。也就是說，即使有領(lǐng)取資格，但還必須按規(guī)定履行某些義務(wù)，方可達(dá)到規(guī)定要求。這些義務(wù)包括：①定期向失業(yè)保險部門報告就業(yè)狀況；②接受失業(yè)保險部門對失業(yè)者是否能繼續(xù)享受待遇的階段檢審；③接受失業(yè)保CONTENTSPLITPAGE#
3.合理某些規(guī)定
在資格條件上，各國幾乎都一致規(guī)定，失業(yè)者如果拒絕有關(guān)部門的職業(yè)介紹（最多二次），就將失去享受資格。因此在管理中，掌握比較嚴(yán)格，對于諸如所提供的工作與失業(yè)者原先工作和經(jīng)驗不吻合、工作條件不如原工作及工作地點較遠(yuǎn)會造成不便等此類的理由一律不予考慮。這也是從推動整體就業(yè)和嚴(yán)肅規(guī)定出發(fā)，在實際業(yè)務(wù)中運用原則要求的體現(xiàn)。但是，失業(yè)者的情況有時相當(dāng)復(fù)雜，為了盡可能做到合情、合理，一般遇到下列情況可作特例處理：①工資低于當(dāng)?shù)赝ǔＫ?；②工作條件違反安全標(biāo)準(zhǔn)；③工作性質(zhì)與法律道德準(zhǔn)則相抵觸；④失業(yè)者的心理和體力狀況無法承擔(dān)；⑤接受分配的工資將引起家庭分離、經(jīng)濟(jì)困難等。
三、費用負(fù)擔(dān)
失業(yè)保險制度的發(fā)展，首先得益于籌資機(jī)制的建立，但是籌資中的各方費用負(fù)擔(dān)，卻是個政策性很強(qiáng)的敏感問題。根據(jù)國外的經(jīng)驗，決定費用負(fù)擔(dān)一般要受到以下幾種因素的影響：①相關(guān)政策和歷史傳統(tǒng)；②政府對失業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)任的認(rèn)識程度；③企業(yè)對創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會的積極性；④企業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)效益。不同的費用負(fù)擔(dān)方式也由此產(chǎn)生。例如，勞企分擔(dān)、政企分擔(dān)、企業(yè)負(fù)擔(dān)、政府負(fù)擔(dān)、被保險者負(fù)擔(dān)等等。但是，應(yīng)該看到，由企業(yè)、個人、政府三方負(fù)擔(dān)的方式是當(dāng)前世界失業(yè)保險制度費用負(fù)擔(dān)的主流，約占全部實行失業(yè)保險制度國家總數(shù)的40～50%，代表性國家有德國、加拿大、日本和英國等。
1.企業(yè)負(fù)擔(dān)
雖說失業(yè)保險費用可由多方共同負(fù)擔(dān)，但實際除少數(shù)由政府和職工個人雙方負(fù)擔(dān)的模式之外，一般來說，企業(yè)總是失業(yè)保險資金籌集的主要來源，這既與企業(yè)社會保險費用支出是屬于勞動力再生產(chǎn)費用有關(guān)，同時也包含了企業(yè)對職工所承擔(dān)的責(zé)任。目前，企業(yè)負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險費仍以企業(yè)職工工資總額的一定比例為多，這種負(fù)擔(dān)方式操作較簡單且容易監(jiān)管。但也有部分國家根據(jù)本國具體情況，對企業(yè)采取了一些獨特的負(fù)擔(dān)方式。譬如，美國聯(lián)邦政府雖然規(guī)定失業(yè)保險費率為應(yīng)稅工資總額的5.4%，但實際上，大多數(shù)州的雇主是按各自的就業(yè)穩(wěn)定記錄交費的。這在美國被稱為“經(jīng)驗定額法”，即根據(jù)雇主以前支付雇員的失業(yè)保險費所需費用來計算現(xiàn)在應(yīng)付保險費。更有少數(shù)州實行了根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)來決定企業(yè)失業(yè)保險費率的辦法，離開企業(yè)的人越多，企業(yè)交納的保險費率就越高，最高可達(dá)職工工資的10.5%。這種類似于浮動費率的做法，旨在鼓勵企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，同時，它也與企業(yè)向社會排放失業(yè)人員所造成的費用支出成正比，非常合理，值得借鑒。
另外，單從企業(yè)負(fù)擔(dān)的保險費率來看，如以工資總額的比例為準(zhǔn)，則美國、法國、加拿大三國較高，分別達(dá)5.4%、4.43%和4.34%；日本企業(yè)負(fù)擔(dān)的費率最低，僅為0.9%；而德國則處于中流，費率為2.15%。盡管企業(yè)負(fù)擔(dān)的費率在各國是不同的，但逐年增長的趨勢卻是一致的，如美國和法國企業(yè)現(xiàn)在負(fù)擔(dān)的保險費率就比1993年分別增加了1.85%和0.35%，這與各國普遍出現(xiàn)失業(yè)率居高不下的情況有關(guān)。
2.個人負(fù)擔(dān)
雖然在勞企和政企分擔(dān)模式的國家里，個人是不需負(fù)擔(dān)保險費用的，但這類國家畢竟是少數(shù)；相反，個人負(fù)擔(dān)機(jī)制在越來越多的國家里獲得共識，并得以實施，這是與社會保險提倡個人責(zé)任的潮流相吻合的。有關(guān)個人負(fù)擔(dān)的經(jīng)驗做法有：①個人負(fù)擔(dān)絕對不超過全部費用的一半。這在國際勞工組織第102號公約中也有限定；②個人繳費應(yīng)為繳費工資收入基數(shù)設(shè)定上、下限，一般對設(shè)定上限以上和下限以下部分的工資收入不作為繳費基數(shù)，但也有國家對下限以下部分規(guī)定由企業(yè)代交；③個人繳費是以個人所得稅稅后收入為計算基數(shù)。這種做法既合理又能調(diào)動職工的繳費積極性；④特定身份的人享受免交保險費的規(guī)定，這些特定身份的人，主要指國家公務(wù)員、臨時工、破產(chǎn)企業(yè)的職工和養(yǎng)老金領(lǐng)取者。
3.政府負(fù)擔(dān)
失業(yè)保險制度中的政府責(zé)任與失業(yè)救濟(jì)不同，失業(yè)救濟(jì)一般由國家財政負(fù)擔(dān)。而失業(yè)保險卻主要依靠保險費收入，除少數(shù)國家例外（如波蘭和日本，國家分別負(fù)擔(dān)失業(yè)保險總費用的2/3和1/3），一般政府直接投入較少。政府最常用的負(fù)擔(dān)方法是：①負(fù)擔(dān)行政管理費用；②承擔(dān)彌補(bǔ)失業(yè)保險基金的赤字。但是，在失業(yè)率迅速上升的情況下，政府一般都提供額外的費用支持。如加拿大政府就規(guī)定，失業(yè)率超過4%以上時，酌情提供與失業(yè)率相對應(yīng)的財政支持。
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