0571-22931819
標(biāo)簽： 保險(xiǎn)失業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的定位
2017-06-30 08:00:01
無憂保
我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)自1986年建立以來已經(jīng)有了一定的發(fā)展，但仍處于很低的水平。關(guān)于有沒有必要搞失業(yè)保險(xiǎn)，它的作用是什么，它應(yīng)當(dāng)有多大的規(guī)模，在這些問題上目前存在著較大的意見分歧，是造成失業(yè)保險(xiǎn)改革難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因，因此有必要作進(jìn)一步的探討。????從國(guó)有企業(yè)改革的需要定位失業(yè)保險(xiǎn)????世界各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)是在勞動(dòng)力市場(chǎng)中定位的，其目的是給因勞動(dòng)力市場(chǎng)波動(dòng)引起的失業(yè)者提供生活保障。但在我國(guó)，由于長(zhǎng)期以來失業(yè)被看成是資本主義所特有的現(xiàn)象，我們?cè)诶碚撋虾驼呱隙疾怀姓J(rèn)失業(yè)。因此1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》建立起來的保障制度中沒有失業(yè)保險(xiǎn)，而是用高就業(yè)的政策保證職工生活。????80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革使我國(guó)出現(xiàn)了一定的市場(chǎng)因素，但并沒有因此提出建立與勞動(dòng)力市場(chǎng)相配套的失業(yè)保險(xiǎn)，而只是從國(guó)有企業(yè)改革的需要提出了這一任務(wù)。國(guó)務(wù)院于1986年7月頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》、《國(guó)有企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》，隨后《破產(chǎn)法》相繼出臺(tái)，使企業(yè)有了用人自主權(quán)，職工有了擇業(yè)權(quán)。為了配合這些改革，國(guó)務(wù)院于當(dāng)年的7月頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。????由于失業(yè)保險(xiǎn)是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，因此保險(xiǎn)范圍狹窄，社會(huì)保險(xiǎn)程度低，失業(yè)保險(xiǎn)享受對(duì)象僅限于國(guó)務(wù)院有關(guān)暫行規(guī)定所規(guī)定的四類人員，即宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精簡(jiǎn)的職工，企業(yè)終止，解除勞動(dòng)合同的工人，以及企業(yè)辭退的職工，由于實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)法仍需一段時(shí)間，實(shí)際享受對(duì)象僅為后兩種人。????從國(guó)有企業(yè)改革需要定位的失業(yè)保險(xiǎn)，也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而發(fā)展。1988年國(guó)家實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整政策，許多企業(yè)處于停產(chǎn)整頓狀態(tài)，因此1993年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。擴(kuò)大了待業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍，規(guī)定七種九類人員可以享受待業(yè)保險(xiǎn)，新增的享受對(duì)象包括停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡(jiǎn)的職工。????從市場(chǎng)需要建立的失業(yè)保險(xiǎn)的基金規(guī)模必須參照失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)確定，國(guó)外一般相當(dāng)于工薪總額的3%左右。由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的特殊定位，失業(yè)保險(xiǎn)不是按照失業(yè)率確定，而是從國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)度確定，同時(shí)也考慮經(jīng)費(fèi)收繳的可能性，以避免企業(yè)過多增加負(fù)擔(dān)。由于國(guó)有企業(yè)在改革過程中仍然對(duì)職工負(fù)責(zé)，推向社會(huì)的失業(yè)人數(shù)十分有限，因此費(fèi)率定得很低。1986年規(guī)定按照企業(yè)全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資一定比例繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，一般是占標(biāo)準(zhǔn)工資的1%.1993年《規(guī)定》修改為按照企業(yè)全部職工工資總額的0．6—1%繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。????失業(yè)保險(xiǎn)很快覆蓋了國(guó)有企業(yè)，并擴(kuò)展到部分集體所有制以及外商投資企業(yè)和私營(yíng)業(yè)。1993年共有50多萬戶，職工近8000萬人。七年累計(jì)為140萬失業(yè)人員發(fā)放了失業(yè)救濟(jì)金和醫(yī)療費(fèi)等4．3億元；建立了轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練基地1000多個(gè)，生產(chǎn)自救基地1000多個(gè)，幫助近百萬名失業(yè)職工重新就業(yè)。全國(guó)建立了失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)2100多所，配備專職管理人員1．1萬人。到1995年底，參加失業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)職工達(dá)到8271萬人，占全國(guó)企業(yè)職工人數(shù)的73%左右。????失業(yè)保險(xiǎn)在國(guó)有企業(yè)改革中只起輔助作用????建立失業(yè)保險(xiǎn)的目的是配合國(guó)有企業(yè)改革，但面對(duì)國(guó)有企業(yè)龐大的冗余人員，失業(yè)保險(xiǎn)并不能完成被賦予的使命。????過去在高就業(yè)政策下國(guó)有企業(yè)安排了大量超出需要的勞動(dòng)力，造成企業(yè)內(nèi)部的隱性失業(yè)。在經(jīng)濟(jì)改革中企業(yè)按照效率原則重組，這些人員就成為負(fù)擔(dān)。企業(yè)冗余勞動(dòng)人員是一個(gè)比較難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，有很多不同的口徑。按照目前統(tǒng)計(jì)部門的口徑，1994年國(guó)有企業(yè)富余人員只有120萬人。這個(gè)口徑指的僅僅是在企業(yè)勞動(dòng)制度改革過程中已經(jīng)被組合下崗的人數(shù)，只是企業(yè)冗余人員的一部分。據(jù)勞動(dòng)部門對(duì)11個(gè)省1400個(gè)企業(yè)調(diào)查推算，國(guó)營(yíng)企業(yè)富余勞動(dòng)力約有1100萬人，占國(guó)營(yíng)企業(yè)職工的10．1%.勞動(dòng)部門預(yù)測(cè)，從1994年到本世紀(jì)末，因企業(yè)破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)性裁員和辭退、終止或解除合同而失業(yè)的人數(shù)將達(dá)1800萬人。????因此，在建立失業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，中國(guó)仍然強(qiáng)調(diào)過去的高就業(yè)政策。對(duì)于企業(yè)的隱性失業(yè)人員，則仍然強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任。勞動(dòng)部、國(guó)務(wù)院生產(chǎn)辦、體改委、人事部、全國(guó)總工會(huì)關(guān)于深化勞動(dòng)人事、工資分配、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的意見提出，企業(yè)富余人員的安排，要按照“企業(yè)消化為主，社會(huì)調(diào)劑為輔”的原則，主要依靠企業(yè)挖掘潛力發(fā)展生產(chǎn)，廣開生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)門路，組織多種經(jīng)營(yíng)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和采取其它措施妥善安排，也可以實(shí)行廠內(nèi)待業(yè)、放長(zhǎng)假等過渡辦法。????國(guó)有企業(yè)普遍采用的方式是建立勞動(dòng)服務(wù)公司。這種做法實(shí)際上在80年代初為安排職工子弟就業(yè)時(shí)就已普遍開展，而現(xiàn)在則用于企業(yè)富余人員的安置。它一般是單位下屬的集體所有制企業(yè)，在資金、場(chǎng)地甚至信譽(yù)上都借助于單位。????國(guó)有企業(yè)目前仍承擔(dān)這方面的義務(wù)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)仍然把這看成是企業(yè)應(yīng)盡的責(zé)任。例如寶山鋼鐵公司的總結(jié)材料寫道：“全廠未被組合而下崗的職工達(dá)2400人。這些人到哪里去？我們是社會(huì)主義國(guó)家，不能甩掉不管，在社會(huì)消化機(jī)制尚未完善的情況下，如果簡(jiǎn)單地推向社會(huì)，將給社會(huì)增加不安定因素。因此，現(xiàn)階段只能以企業(yè)自我消化為主。我們的做法是：建立一個(gè)專門接受下崗人員的新事業(yè)公司，作為動(dòng)態(tài)勞動(dòng)管理的中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)?！????對(duì)企業(yè)裁減的富余人員在堅(jiān)持企業(yè)內(nèi)部消化為主的同時(shí)，積極探索社會(huì)調(diào)劑為輔的形式。社會(huì)保險(xiǎn)的參與，除了提供一定的失業(yè)救助外，還開展了生產(chǎn)自救活動(dòng)，從失業(yè)保險(xiǎn)中拿出一定比例的資金用于解決關(guān)停企業(yè)待業(yè)職工和改革勞動(dòng)制度過程中分離出企業(yè)的少量富余人員的安置。但這對(duì)于企業(yè)自行消化的富余人員來說，僅占極小的比例。????這種企業(yè)主為主、社會(huì)保險(xiǎn)為輔的格局可能會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在。我們的目標(biāo)是失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)化，但繼續(xù)發(fā)揮‘企業(yè)保險(xiǎn)’的功能，并使之在時(shí)間上、空間上成為失業(yè)人員獲得社會(huì)保險(xiǎn)的‘緩沖屏障’，這是一種現(xiàn)實(shí)的過渡性的選擇。????其原因在于我國(guó)沿襲已久的企業(yè)辦社會(huì)的方式，將就業(yè)者的生、老、病、死全部交由企業(yè)包辦，失業(yè)而不離開企業(yè)，是職工的普遍心態(tài)。其次，我國(guó)人口基數(shù)過大，就業(yè)壓力大，目前正面臨新的失業(yè)高峰，把隱性失業(yè)者完全推向勞動(dòng)力市場(chǎng)，會(huì)超出市場(chǎng)的承受力。再次，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，難以支撐與高失業(yè)率相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。????國(guó)務(wù)院研究中心的一份報(bào)告表述了這種觀點(diǎn)：“各方面都寄希望于建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，企業(yè)富余勞動(dòng)力就可以統(tǒng)統(tǒng)推向社會(huì)。在住房制度、醫(yī)療制度以及福利制度等方面尚未配套改革，以及再就業(yè)還存在許多實(shí)際困難的情況下，即使建立了比較完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度，也不可能大規(guī)模地把企業(yè)富余勞動(dòng)力推向社會(huì)。解決企業(yè)富余勞動(dòng)力問題政策取向，在現(xiàn)階段還只能是企業(yè)消化為主，社會(huì)調(diào)節(jié)為輔?！? 有必要重新定位失業(yè)保險(xiǎn)????我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)最初是從國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的需要出發(fā)定位的，目前它的規(guī)模及手段都與這一定位有著密切的關(guān)系。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)與國(guó)外的很不相同，也是由這一定位決定的。這種小規(guī)模、作用不規(guī)范的失業(yè)保險(xiǎn)還不能算是常規(guī)的失業(yè)保險(xiǎn)，而應(yīng)當(dāng)看作是失業(yè)保險(xiǎn)的雛形。在定位的制約下，它是不可能成長(zhǎng)為常規(guī)性失業(yè)保險(xiǎn)的。失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，需要有新的定位，這就是從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)去分析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的地位。????從國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革需要定位的失業(yè)保險(xiǎn)只能是暫時(shí)的觀點(diǎn)，因?yàn)槠髽I(yè)改革只是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程某個(gè)階段的事件。在過去的十多年中甚至到目前為止，國(guó)有企業(yè)改革一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的重大任務(wù)。但這個(gè)任務(wù)可能在不久的將來就會(huì)完成，因此由此定位的失業(yè)保險(xiǎn)也就失去其必要性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，失業(yè)保險(xiǎn)遲早需要有新的定位。????長(zhǎng)期以來，我國(guó)在失業(yè)問題上存在嚴(yán)重的思想障礙。關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，80年代的主要思想是建立有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，仍然強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的作用，市場(chǎng)只是作為一種手段，只起次要的作用。在勞動(dòng)領(lǐng)域，雖然看到了勞動(dòng)力流動(dòng)的必要，也出現(xiàn)了一些市場(chǎng)因素，但在理論上我們只承認(rèn)這是勞動(dòng)市場(chǎng)，還堅(jiān)持認(rèn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)是資本主義特有的現(xiàn)象。在這樣的思想背景下，根本不可能按照市場(chǎng)需要定位失業(yè)保險(xiǎn)。????這些思想的束縛近幾年終于有了較大的突破，改革的目標(biāo)已經(jīng)明確為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)力市場(chǎng)概念也已經(jīng)得到承認(rèn)。這些思想上的突破，開始反映到失業(yè)領(lǐng)域，用“失業(yè)”代替“待業(yè)”概念就是明顯的例子。中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，首次在黨的文件中出現(xiàn)失業(yè)概念。1994年2月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)中出現(xiàn)了失業(yè)率的指標(biāo)。
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