發(fā)文單位：國家經濟貿易委員會辦公廳、 勞動部辦公廳、 中華全國總工會辦公廳

文　　號：國經貿廳企[1995]297號

發(fā)布日期：1995-11-24

執(zhí)行日期：2006-3-10

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市經貿委（經委、計經委）、勞動（勞動人事）廳（局）、總工會、全國城鎮(zhèn)集體經濟研究會理事單位：

　　現(xiàn)將國家經貿委、勞動部、全國總工會和全國城鎮(zhèn)集體經濟研究會聯(lián)合召開的國有大中型企業(yè)富余人員分流和“企業(yè)辦社會”轉制問題研討會紀要印發(fā)你們。希望你們結合本地實際情況，研究采取切實可行的政策措施，積極推進企業(yè)富余人員分流和“企業(yè)辦社會”分離的工作。

　　國有大中型企業(yè)富余人員分流和“企業(yè)辦社會”轉制問題研討會紀要

　　1995年5月28～30日，國家經貿委、勞動部、全國總工會和全國城鎮(zhèn)集體經濟研究會在南京市聯(lián)合召開了國有大中型企業(yè)富余人員分流和“企業(yè)辦社會”轉制問題研討會。會議聽取了國家經貿委副主任陳清泰、勞動部副部長林用三、全國總工會副主席方嘉德、全國城鎮(zhèn)集體經濟研究會會長戴蘇理和執(zhí)行會長何光等同志的講話。江蘇省委副書記許仲林和副省長于興德同志也到會并講了話。上海、南京、成都、福州、平頂山等地的代表在大會發(fā)言介紹了有關經驗?，F(xiàn)將會議情況紀要如下：

　　一、分流、分離、勢在必行

　　富余人員分流和“企業(yè)辦社會”轉制是建立社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的重要步驟，對企業(yè)改革、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有關鍵性意義。這是與會者的共識。

　　據悉，目前全國國有企業(yè)富余人員不少于1500萬人。若按人均年工資4500元計，企業(yè)每年多開支工資675億元。

　　上海市總工會對9626戶企業(yè)的調查統(tǒng)計顯示，1994年6月底，尚未安置的下崗待工人數(shù)占職工總數(shù)的5．2％，男女職工分別為4％和7％，他們中間56．8％是36～45歲的大齡職工。另據有關部門統(tǒng)計，全國放長假待崗人員已達300萬人。

　　目前全國企業(yè)自辦的中小學校有1．8萬所，在校學生610萬人，教職員工60萬人，每年辦學經費約30億元（不包括基建投資）。全國企業(yè)與非衛(wèi)生部門自辦的衛(wèi)生機構11萬個，約占全國衛(wèi)生機構的2／3，職工140萬人。企業(yè)自辦其他后勤服務單位更普遍。

　　“企業(yè)辦社會”和富余人員問題，不僅導致企業(yè)低效、財政減收、資源浪費和機制僵化，已成為國有企業(yè)深化改革、增強活力的嚴重障礙，而且將影響社會穩(wěn)定，已到了非解決不可的時候。

　　二、既要積極，又須慎重

　　鑒于這兩大問題成因復雜，涉及面廣，同職工切身利益息息相關，企業(yè)間、地區(qū)間差異又相當大，且目前勞動力市場和社會保障體制尚在建立過程中，因此，與會者認為，這些問題的解決，既要積極，又須慎重，應把握好如下原則：

　　1．分離分流是企業(yè)的事，更是政府的事。要堅持從實際出發(fā)，尊重群眾首創(chuàng)精神，允許多種可行形式并存、競爭，不搞“一刀切”。同時注意治標同治本銜接，使解決現(xiàn)實問題的過程成為促進我國逐步建立企業(yè)破產、減員和社會保障、再就業(yè)相結合的新機制的過程。

　　2．要正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者關系，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和職工三方面積極性，十分重視依靠全社會各方面的力量，按照小平同志講的三個“有利于”積極探索解決途徑。

　　3．要堅持黨的“一切為了群眾”、“一切依靠群眾”的宗旨和路線，立足于人力資源開發(fā)和利用，組織分流職工和分離單位開展“第二次創(chuàng)業(yè)”，發(fā)展勞動力市場，廣開就業(yè)門路，為企業(yè)自主用工、職工自主擇業(yè)創(chuàng)造條件。

　　三、“企業(yè)辦社會”分離：經驗與難點

　　1．“企業(yè)辦社會”轉制，實質是社會職能同企業(yè)經濟職能分離，實現(xiàn)服務事業(yè)社會化。這種職能分離，目前能一步到位的極少，大多企業(yè)采用多種形式、分步實施。

　　——先改造，后分離。太原絨織印染廠先給待分離單位適當投入，添置設備，培訓人才，讓其形成獨立經營基礎后直接進入市場。

　　——先承包，后分離。西北國棉七廠實行醫(yī)院、學校經費總承包和其他后勤服務單位工資獎金總承包，待承包單位具備條件時再分離。

　　——先在企業(yè)內部實行職能分離。攀鋼集團將分散在各二級單位的服務部門分離出來，在全公司范圍內組建了專業(yè)化的服務經濟實體。

　　——采取雙重身份的不定期過渡形式。中航成都發(fā)動機公司職工醫(yī)院，由市衛(wèi)生局授權增掛“成都市新華人民醫(yī)院”院牌，全面開放社會醫(yī)療服務，企業(yè)定額撥給醫(yī)院事業(yè)經費，逐年遞減，醫(yī)院自求收支平衡，但未定分離期限。

　　——由企業(yè)同政府部門簽訂了明確的分步到位協(xié)議。太原鋼鐵公司已同當?shù)亟逃块T達成5年內分步移交企業(yè)自辦中小學的協(xié)議，企業(yè)支付的教育經費以1994年實際支出為基數(shù)，逐年遞減20％。

　　2．據與會者反映，“企業(yè)辦社會”職能分離，當前存在如下難點：

　?。?）政府接納能力不足，關鍵是經費。如成都市企業(yè)自辦中小學若全部分離出來，一年需辦學經費1．8億元，市政府目前尚難承受。

　?。?）企業(yè)擔心醫(yī)院、學校交出后反而加重負擔。據12個“優(yōu)化資本結構”試點城市調查，職工醫(yī)藥費相當工資總額的比例，有自辦醫(yī)院的企業(yè)為6．7％，而城市平均為9．7％。青島市一個礦辦學校交縣辦后，學?！凹Y”、派車、要煤，企業(yè)都不敢拒絕，因有職工子女在校上學。

　　（3）有些廠辦學?；蛐l(wèi)生機構沒有競爭力，或者當?shù)赝悪C構已飽和，分離后很難生存。而辦得好的職工子弟學校，企業(yè)則擔心交出后可能降低教學質量，影響企業(yè)職工隊伍穩(wěn)定。

　?。?）企業(yè)內部單位分離經營后增加納稅環(huán)節(jié)，企業(yè)顧慮重復納稅或加重稅負。

　　四、富余人員分流：經驗與困難

　　1．企業(yè)富余人員分流，經各方努力，收到了一定成效，但分流的難度也在加大。上海市總工會調查的9626戶企業(yè)，從1993年1月至1994年6月，共分流安置了下崗待工人員289644人（次），但仍有199038人尚未安置，其中21．8％已下崗兩年以上。從動態(tài)看，未安置人數(shù)逐年增加，下崗待工周期趨長。已分流安置的人員，按途徑分，26．1％為企業(yè)內部轉崗和三產安置，5．2％為勞務輸出，其余68．7％依次分別為：企業(yè)內部待退休17．9％，流向社會15．0％，留職停薪12．4％，調出人員12．0％，提前退休6．9％，其他4．5％?？梢姡渲腥杂胁簧龠z留問題，但這是現(xiàn)有環(huán)境中的可行辦法。

　　2．目前企業(yè)富余人員分流安置工作分別在企業(yè)、產業(yè)部門和社會三個層次進行。1994年，全國領取失業(yè)救濟金人數(shù)不到富余人員數(shù)的20％。這表明，80％以上富余人員的分流安置任務仍由企業(yè)與產業(yè)部門承擔。

　　許多企業(yè)建立了內部“勞動力市場”。例如，唐山鋼鐵（集團）公司組建了勞動實業(yè)公司作為企業(yè)勞動力資源的“蓄水池”。它無條件地接收主體生產單位的下崗職工，組織轉崗培訓和勞動力供需洽談、雙向選擇。同時，組織未上崗職工開展生產自救和從事臨時性勞務。目前一般企業(yè)分流富余人員的門路主要是發(fā)展多種經營，特別是第三產業(yè)。

　　產業(yè)層次組織分流安置工作，成效較顯著的是上海紡織和北京一輕。上海市紡織國有資產經營管理公司成立了勞動力置換公司，作為其系統(tǒng)內勞動力結構調整中實施戰(zhàn)略決策、協(xié)調、策劃和置換的宏觀調控機構，但不包攬富余人員安置任務。它與分設在上海紡織各行業(yè)的16個工作站組成網絡，共享信息，聯(lián)手操作，指導企業(yè)組織分流安置，或接受企業(yè)委托幫助策劃和協(xié)調。該公司同上海航空公司聯(lián)手組織紡織女工報考空中乘務員，有2317人報名，錄取18名。由此引發(fā)的“空嫂效應”，大大促進了紡織職工的再就業(yè)。僅招收“空嫂”三個月間，上海紡織職工就分流15846名。上海紡織系統(tǒng)通過企業(yè)自行開拓就業(yè)門路、輸送勞動力市場、職工掛職自謀出路、大齡職工“離崗不離編”集體勞務輸送和年老體弱者退養(yǎng)等“五座橋梁”，自1991年以來已減員15．7萬人，占1991年職工總數(shù)55．16萬人的28．5％。

　　北京一輕總公司結合國有資產存量調整，成立京輕勞務開發(fā)公司。它以轉業(yè)培訓和信息交流為中心組織職工分流。培訓項目面向市場需求。通過培訓，職工不僅學了新的技能，而且增強了自主擇業(yè)意識。“退二進三”試點單位北京火柴廠，經培訓后，35％職工自己找到了就業(yè)門路。

　　社會分流安置，是以勞動部門為主，綜合運用國家政策扶持和職業(yè)介紹、就業(yè)培訓、失業(yè)保險和勞服企業(yè)等就業(yè)服務手段，促進失業(yè)職工再就業(yè)的實現(xiàn)，并幫助企業(yè)分流安置富余人員。當前的任務是按照國務院辦公廳轉發(fā)的勞動部報告在全國實施“再就業(yè)工程”。

　　3．據地方與企業(yè)反映，當前企業(yè)富余人員分流的困難主要是：

　?。?）富余人員分流安置的關鍵是開發(fā)，開發(fā)性安置和轉業(yè)培訓需要一定資金投入，但目前大多數(shù)企業(yè)和地方產業(yè)部門缺乏資金來源。

　?。?）由于失業(yè)保險制度還不完善，承受能力有限，社會安置路子不寬，企業(yè)仍擔負著主要安置任務。

　?。?）由于社會保障制度尚不健全，部門之間、所有制之間、地區(qū)之間、企業(yè)之間差異較大，制約著勞動力的合理流動。

　　（4）國務院1993年發(fā)布的《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》（國務院第111號令）規(guī)定的國家扶持企業(yè)發(fā)展多種經營分流安置富余職工的減免稅政策，在財稅體制改革后，許多地方難以繼續(xù)執(zhí)行，從而企業(yè)分流安置的難度增大。

　?。?）由于一些企業(yè)經濟效益不好，有的處于停產、半停產狀態(tài)，國務院關于保障職工基本生活和《關于發(fā)放國有企業(yè)流動資金貸款的緊急通知》銀傳〔94〕34號）規(guī)定的基本生活費在一些地方和企業(yè)還不落實，形成不安定因素。

　　五、鼓勵社會各方面興辦集體企業(yè)、股份合作企業(yè)、中小企業(yè)，發(fā)揮它們對分流、分離的作用

　　1．與會者普遍認為，企業(yè)富余人員分流和“企業(yè)辦社會”職能分離，完全依靠完善社會保障制度不行，從根本上要著眼于發(fā)展經濟創(chuàng)造新的就業(yè)機會，需要國家從總體戰(zhàn)略和各方面具體政策上鼓勵以公有制為主體的多種經濟成份、多種企業(yè)形式共同發(fā)展。公有與私有企業(yè)要共同發(fā)展。公有企業(yè)中，國有與非國有企業(yè)也要共同發(fā)展，國有企業(yè)、集體企業(yè)、合作企業(yè)和股份合作企業(yè)都是公有企業(yè)。

　　2．與會者分析了集體企業(yè)對就業(yè)安置作出的貢獻及其面臨的困難。70年代末、80年代初，面對1700萬待業(yè)青年需要安置就業(yè)的壓力，根據國家、集體、個人一齊上的“三結合”就業(yè)方針，各地方和企業(yè)按照“組織起來就業(yè)”的方針，大力興辦集體企業(yè)，成了當時安置就業(yè)的主渠道之一。1984年城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工人數(shù)比1978年增加1168萬人，增長57．0％，同期國有單位增加1186萬人，增長15．9％，二者凈增絕對數(shù)十分接近，增長速度則集體企業(yè)大大快于國有單位。但是，由于多數(shù)城鎮(zhèn)集體企業(yè)繼續(xù)沿用“二國營”模式，并受不利發(fā)展的政策制約，80年代中期以后，集體企業(yè)職工人數(shù)增長趨向停滯。1992年同1986年相比，國有單位職工人數(shù)增長16．7％，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)僅增長5．8％，1993年還比1992年凈減228萬人，1994年比1993年繼續(xù)減少182萬人。有鑒于此，與會者呼吁政府研究、調整對城鎮(zhèn)集體企業(yè)的政策，以加快集體企業(yè)的改革和發(fā)展。

　　3．會上交流的上海推行股份合作制促進國有企業(yè)人員分流、職能分離的經驗引起與會者的興趣。上海在國有企業(yè)推行股份合作制的做法大體有三類。

　　一是國有大中型企業(yè)將輔助部門分離改組為股份合作企業(yè)。如天原化工廠的運輸隊獨立組建為股份合作企業(yè)“天原運輸開發(fā)公司”，有償租賃天原化工廠31輛卡車和加油站、維修工場，自主經營，自負盈虧。該公司110多名職工全員入股出資30萬元（150股，每股2000元）。職工按完成的運輸量計酬。改制前，一到下午二、三點鐘就不肯再出車；改制后，主動攬活，隨叫隨到，加油站24小時對外服務。天原廠過去每年給運輸隊補貼約80萬元，工資福利開支約90萬元，改制后不僅免去了這些支出，而且每年收入租賃費50．5萬元，增收節(jié)支合計200多萬元。該公司從1993年7月1日成立至1995年3月底已實現(xiàn)利潤322萬元。它用利潤再投資，加上貸款，已添置10輛卡車，并引進世界先進洗車設備對外服務。

　　二是國有企業(yè)開展多種經營、分離富余人員組建的股份合作企業(yè)。僅楊樹浦區(qū)現(xiàn)在已辦105家，職工2萬多人，注冊資本近2億元，多數(shù)是職工股。寶鋼新事業(yè)發(fā)展總公司也已于1993年改組為股份合作企業(yè)。

　　三是國有小企業(yè)由全體職工出資買斷產權，改制為股份合作企業(yè)。國有弄堂小廠上海燈具廠由全廠202名職工一次買斷，同時承擔87名退休職工醫(yī)藥費、補助金等義務，于1994年4月改制為股份合作企業(yè)。股份全部為職工個人股，每人認股額依崗位工資系數(shù)與貢獻有所差別，人均5000元，經營者認股為平均額的3倍。改制后，全廠職工同舟共濟，加快了企業(yè)轉機、改造和開發(fā)步伐。1994年4～12月實現(xiàn)利潤比上年同期增長1倍，1995年1～4月又比上年同期增長近2倍。

　　4．會議交流了各級工會興辦工會企事業(yè)和職業(yè)介紹機構幫助分流富余人員的經驗。1994年底，全國工會企事業(yè)單位已達13萬個（其中經營性實體6．4萬個），就業(yè)人數(shù)90萬人，其中安置企業(yè)富余人員、困難職工家屬和社會失業(yè)人員67萬人。它們是以工會投入為基礎興辦的社團集體所有制企事業(yè)。重點發(fā)展直接為職工提供社會化服務和增強保障功能的產業(yè)，如職工消費合作社、職工住宅合作社、職工城市信用合作社、職工互助共濟和互助保險合作社等等，并正在加快建立促進企業(yè)富余人員分流的再就業(yè)服務體系。工會系統(tǒng)舉辦的職業(yè)介紹機構成功介紹7．8萬失業(yè)職工再就業(yè)，培訓失業(yè)人員78萬人次。30多個城市工會開辦了以介紹失業(yè)職工和富余人員臨時性就業(yè)為主要目的的扶貧解困貿易市場和扶貧基地，安排了近50萬下崗人員就業(yè)。他們發(fā)展職工技協(xié)組織的功能，推廣應用新工藝、新材料，開發(fā)新產品，稍加扶持，就迅速形成實體。工會系統(tǒng)的文化宮、俱樂部、體育場、療養(yǎng)院和休養(yǎng)所等也向社會開放，發(fā)展旅游服務和文化娛樂事業(yè)。目前，各級工會正以股份合作制和會員合作制作為工會社團集體所有制的基本實現(xiàn)形式，進一步發(fā)展工會企事業(yè)。

　　5．會議也交流了發(fā)展各種形式的中小企業(yè)促進就業(yè)的經驗。在遼寧省，近三、四年來，區(qū)街經濟的發(fā)展成為城市經濟的新的增長點。全省區(qū)街經濟產值從1990年80億元增長到1994年700億元，1994年僅納稅就達30億元。區(qū)街經濟靈活多樣，創(chuàng)新力強，國有大企業(yè)不易跳出本行業(yè)圈子去辦的那些高新技術企業(yè)，區(qū)街經濟卻能興辦。

　　6．與會者認為，集體企業(yè)尤其是股份合作企業(yè)的發(fā)展，可以為創(chuàng)造就業(yè)機會、促進國有企業(yè)職工分流作出重大貢獻，但當前政策環(huán)境并不寬松。

　?。?）有關部門現(xiàn)行的經濟類型劃分標準規(guī)定，只有“使用集體投資舉辦的企業(yè)”或者“個人通過集資自愿放棄所有權”的企業(yè)才能認定為集體企業(yè)。這就排斥了勞動者自愿組合、自籌資金實現(xiàn)勞動合作的企業(yè)，與鼓勵勞動者組織起來就業(yè)的方針背道而馳，而且要勞動者“自愿放棄所有權”，顯然是對勞動者的剝奪。

　?。?）有關部門關于集體企業(yè)國有資產產權界定的行政法規(guī)只講“產權界定遵循‘誰投資、誰擁有產權’原則”，即只承認資本增殖，不承認集體企業(yè)職工的勞動合作與勞動增殖。這將使集體企業(yè)產權受極大損失。此外，它還將集體企業(yè)稅前還貸形成的資產界定為國有資產，也使國家政策失信于民。這些規(guī)定已在不少地方引起企業(yè)和職工的疑慮，對國有企事業(yè)單位繼續(xù)扶持興辦集體企業(yè)、股份合作企業(yè)產生不利影響。

　?。?）對股份合作企業(yè)職工自籌資金的股息完全等同于股份公司分紅征收個人所得稅，使職工出資承擔了企業(yè)風險反而比銀行存款和買國庫券吃虧，因而限制了職工自籌資金、自愿組合股份合作企業(yè)的積極性。

　?。?）集體企業(yè)、股份合作企業(yè)的融資渠道不暢。銀行信貸規(guī)模控制先保國有企業(yè)，往往無力顧及集體企業(yè)、股份合作企業(yè)的貸款需求。

　　六、政策建議

　　1．企業(yè)富余人員分流和“企業(yè)辦社會”分離是關系到改革深化、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局的結構性重大調整，任務重，難度大，影響深，亟需制定戰(zhàn)略規(guī)劃和配套政策，并納入正在制定的“九五”計劃，以便指導和支持各地因地制宜、因勢利導、分步實施。

　　2．分流、分離組建的新企業(yè)，應立足于盡早建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的新機制。政府要制定鼓勵新企業(yè)建立新機制的政策，并改變現(xiàn)行法規(guī)、政策中限制新企業(yè)建立新機制的那些條款。

　　3．建議廢除現(xiàn)行經濟類型劃分標準中關于“個人通過集資自愿放棄所有權”才能被認定為集體企業(yè)的不合理規(guī)定，并制定與落實鼓勵自愿組合、自籌資金的“組織起來就業(yè)”的政策。

　　4．今后國有企業(yè)扶持興辦分流、分離企業(yè)，不管什么形式，一開始就應明確界定彼此的產權。采取借貸、租賃和產權有償轉讓辦法的，要簽訂雙方權利、義務明確的合同。作為投資的，在享有權益的同時，應對企業(yè)承擔責任。

　　5．為了動員各方力量共同做好分流安置富余人員工作，建議提出，凡安置下崗待工人員比例達到勞服企業(yè)標準的各方興辦的企業(yè)，應平等享受勞服企業(yè)的優(yōu)惠政策。

　　6．為了鼓勵和支持職工自籌資金，通過勞動合作創(chuàng)造就業(yè)機會，建議對股份合作企業(yè)中職工股金所得相當于銀行利率（含保值補貼率）的股息免征個人所得稅，同股份公司股東分紅收入區(qū)別對待。這是現(xiàn)代市場經濟國家的通行做法。

　　7．要多方籌資、落實分流安置資金來源。建議籌集國有企業(yè)富余人員安置專項基金，用于結構調整中的職工安置。

　　8．建議制定與實施鼓勵、扶持中小型企業(yè)發(fā)展的政策，包括金融、稅收、信息、培訓和咨詢服務等各方面的扶持。

　　9．請各地政府部門認真貫徹國務院1993年第111號令，企業(yè)為安置富余職工而興辦的三產企業(yè)的減免稅政策，可按財政部和國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)的財稅字〔1994〕001號文規(guī)定的勞服企業(yè)應享受的稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行。