無憂保失業(yè)保險早報：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)成為我國未來發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國出現(xiàn)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題，越來越成為經(jīng)濟(jì)運行中的突出矛盾和諸多問題的根源，而化解產(chǎn)能過剩正是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段之一。2014年下半年以來，黨中央、國務(wù)院高度重視產(chǎn)能過剩問題，把化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾作為當(dāng)前與未來幾年宏觀調(diào)控的一項重要任務(wù)。然而，化解產(chǎn)能過剩過程中不可避免將產(chǎn)生職工失業(yè)、轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)等諸多問題，能否妥善解決這些問題關(guān)系到我國社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的大局。

化解產(chǎn)能過剩對我國職工就業(yè)的影響

從權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，當(dāng)前全國就業(yè)形勢總體平穩(wěn)。2014年我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1322萬人，2015年上半年全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)718萬人，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率均保持在5.1%左右。從調(diào)研掌握的情況看，化解產(chǎn)能過剩尚未對全國就業(yè)穩(wěn)定造成沖擊。一方面是因為國家已出臺并實施了一系列有針對性的、積極的促進(jìn)就業(yè)的措施；另一方面是出于用工儲備、裁員成本以及社會責(zé)任等因素的考慮，多數(shù)受影響企業(yè)暫時尚未采取大規(guī)模裁員手段。但是在經(jīng)濟(jì)下行、市場低迷和融資困難的不利條件下，絕大多數(shù)受影響企業(yè)的經(jīng)營出現(xiàn)困難。一旦企業(yè)資金鏈斷裂，將可能導(dǎo)致短期內(nèi)大量失業(yè)人員增加，潛在失業(yè)風(fēng)險巨大。

從對職工的影響上看，化解產(chǎn)能過剩直接導(dǎo)致受影響的職工出現(xiàn)待崗顯著增多、工資大幅下降、權(quán)益不同程度受損害等問題?；猱a(chǎn)能意味著工作崗位的減少和富余人員的增加，企業(yè)一般采用轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、安排輔助性工作和內(nèi)部退養(yǎng)等方式對富余人員進(jìn)行分流安置，因此，職工待崗現(xiàn)象增多，隨之而來的是工資收入的大幅下降。即便是在崗的職工，也因為企業(yè)效益不好和降低成本的原因，面臨著10%-40%不同幅度的降薪。由于企業(yè)虧損，甚至有一些職工的基本權(quán)益不同程度上受到損害。集中表現(xiàn)在三個方面：一是解除勞動關(guān)系時，部分企業(yè)未能依法足額及時發(fā)放經(jīng)濟(jì)補償金；二是部分企業(yè)未能足額按時發(fā)放在崗職工的工資，工資拖欠問題時有發(fā)生；三是因為資金困難，部分企業(yè)存在不同程度欠繳社會保險費的問題，造成職工不能正常及時享受相關(guān)社保待遇。

各級政府采取的促進(jìn)就業(yè)的政策措施

自2009年下半年以來，國務(wù)院在陸續(xù)出臺的與治理產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能和企業(yè)兼并重組相關(guān)的五項政策措施中，均明確要求做好職工安置、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)工作。2014年11月6日，人社部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》，對符合條件的企業(yè)，在兼并重組、化解產(chǎn)能過剩以及淘汰落后產(chǎn)能期間給予穩(wěn)定崗位補貼，將國務(wù)院有關(guān)文件的精神落到實處。2015年，我國進(jìn)一步加大促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的力度，4月27日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》。文件將失業(yè)保險基金支持企業(yè)穩(wěn)定崗位的實施范圍擴(kuò)大到所有符合條件的企業(yè)。

各省在國務(wù)院和有關(guān)部委出臺的政策文件的指導(dǎo)下，先后發(fā)布的一系列本省的配套執(zhí)行文件，全面貫徹中央關(guān)于化解產(chǎn)能過剩中做好職工安置與就業(yè)的指導(dǎo)方針。河北省等化解產(chǎn)能過剩重點省份緊緊圍繞職工安置與促進(jìn)就業(yè)問題，采取了一系列具體措施：一是落實失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定政策，發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)功能；二是加強公共就業(yè)服務(wù)，大力開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)；三是鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置，扶持職工自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)；四是鼓勵開展人員培訓(xùn)，提高受影響職工再就業(yè)能力；五是監(jiān)督維護(hù)職工合法權(quán)益，妥善處理勞動關(guān)系。

政府在促進(jìn)職工就業(yè)中存在的責(zé)任邊界問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在化解產(chǎn)能過剩中，政府對于如何促進(jìn)職工就業(yè)存在著責(zé)任缺位、責(zé)任越位和責(zé)任錯位的問題。

在責(zé)任缺位方面，主要存在政策設(shè)計、立法執(zhí)法與公共服務(wù)方面的缺位問題，特別是在政策設(shè)計上還存在較大的改進(jìn)空間。由于絕大多數(shù)受影響職工實際上處于待崗、培訓(xùn)、放假、內(nèi)退等潛在失業(yè)狀態(tài)，而非真正意義上的失業(yè)，因此無法享受現(xiàn)有就業(yè)扶持政策?，F(xiàn)有政策中，穩(wěn)崗補貼的申請資格非常嚴(yán)格，不少受影響企業(yè)被排除在該項扶持政策之外?，F(xiàn)有政策中規(guī)定的穩(wěn)定崗位補貼標(biāo)準(zhǔn)較低，對企業(yè)的資金支持力度顯然不足。

在責(zé)任越位方面，主要表現(xiàn)為政府習(xí)慣性采取行政手段直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致人員安置問題突出。這種直接干預(yù)企業(yè)用人自主權(quán)的行為不可避免影響了勞動力市場功能的正常發(fā)揮，也在一定程度上降低企業(yè)的活力。

在責(zé)任錯位方面，政府沒有處理好與市場的關(guān)系，突出表現(xiàn)在就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和政府機構(gòu)職能錯位上。政府主導(dǎo)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)形式單一、內(nèi)容固定、市場定位不準(zhǔn)確，而部門之間責(zé)任分工不夠明確，信息溝通不夠暢通，導(dǎo)致就業(yè)政策和服務(wù)措施不能及時跟進(jìn)。

化解產(chǎn)能過剩中促進(jìn)職工就業(yè)的政策建議

一是要厘清政府與市場的邊界，承認(rèn)政府責(zé)任的有限性和兜底性，明確政府在促進(jìn)職工就業(yè)中的基本責(zé)任，堅持依法行政。

在讓市場發(fā)揮決定性作用和依法治國的背景下，各級政府促進(jìn)職工就業(yè)的責(zé)任定位必須以明晰政府和市場的界限為前提，要充分發(fā)揮市場在配置包括勞動力在內(nèi)的各種資源中的決定性作用，政府要做到有所為有所不為。同時政府必須承擔(dān)兜底性責(zé)任，進(jìn)行就業(yè)扶持和求助，維護(hù)社會穩(wěn)定和實現(xiàn)社會公正。各級政府要堅持依法行政，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對促進(jìn)就業(yè)的各項工作進(jìn)行管理，在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使公權(quán)力，不失職、不越權(quán)，不違法。

二是要補齊政府責(zé)任缺位。首先，建議建立一定時期內(nèi)針對重點行業(yè)在經(jīng)濟(jì)調(diào)整中的專項就業(yè)扶持政策。該政策將受影響企業(yè)及其處于潛在失業(yè)狀態(tài)的受影響職工作為政策扶持對象。具體包括：設(shè)立專項就業(yè)扶持資金，增設(shè)職工就業(yè)與安置列支項目，加大政府財政資金投入力度，提高對企業(yè)穩(wěn)定崗位的補貼標(biāo)準(zhǔn)，加大對企業(yè)的培訓(xùn)支持力度，鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵非受影響企業(yè)積極吸納化解產(chǎn)能過剩中受影響的職工，給予安置補貼與稅收優(yōu)惠。其次，建議進(jìn)一步健全勞動法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)督體系，加大公共就業(yè)服務(wù)投入，提高公共就業(yè)服務(wù)水平。加強勞動立法工作，完善勞動標(biāo)準(zhǔn)，樹立保護(hù)勞動者權(quán)益的意識，健全勞動力市場監(jiān)管體系，加強勞動執(zhí)法力度。全面推進(jìn)市場服務(wù)的制度化、專業(yè)化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化，加強公共就業(yè)和人才服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強人力資源供求信息采集和發(fā)布，促進(jìn)信息資源共享，實現(xiàn)就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)。

三是要退出政府責(zé)任越位。解決越位問題的關(guān)鍵要從執(zhí)政理念、制度改革和加強法制三個方面入手。首先要牢固樹立依法行政和有限政府的執(zhí)政理念，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對促進(jìn)就業(yè)的各項工作進(jìn)行管理。其次要深化制度改革，盡快在就業(yè)與勞動保障領(lǐng)域建立并推行政府權(quán)力清單制度，建立健全相應(yīng)的依法決策機制、重大決策審查機制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。再次要進(jìn)一步加強與完善行政立法，建設(shè)以權(quán)力約束權(quán)力的監(jiān)管制約機制，加強民主監(jiān)督，暢通監(jiān)督渠道。

四是要糾正政府責(zé)任錯位。首先要創(chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)的工作機制，轉(zhuǎn)變政府、企業(yè)和職工在就業(yè)培訓(xùn)中的角色。改變政府主導(dǎo)就業(yè)培訓(xùn)的局面，充分發(fā)揮培訓(xùn)市場在培訓(xùn)內(nèi)容、專業(yè)設(shè)置等方面的資源配置優(yōu)勢，發(fā)揮企業(yè)在就業(yè)培訓(xùn)中的技術(shù)優(yōu)勢，增強職工在就業(yè)培訓(xùn)中的自主選擇性，形成三方合力推進(jìn)的良性循環(huán)的培訓(xùn)模式。其次要建立職工就業(yè)安置工作協(xié)調(diào)機制，在加強政策制度完善的同時兼顧工作機制的創(chuàng)新。建立健全從中央到地方的各級化解產(chǎn)能過剩職工就業(yè)安置工作協(xié)調(diào)機制，明確各方責(zé)任，加強信息溝通，形成合力，確保職工就業(yè)安置工作順利開展。

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