無憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：1

10月24日，人社部社會(huì)保障研究所在北京召開《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布5周年座談會(huì)。會(huì)上發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施情況評(píng)估研究報(bào)告》；胡曉義、鄭功成等專家概述了《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布5年來取得的成就，并對(duì)進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)法律體系提出建議?，F(xiàn)將《評(píng)估研究報(bào)告》及部分專家觀點(diǎn)摘登如下，以饗讀者《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布五周年座談會(huì)會(huì)場。蔣德理攝

2010年10月28日，全國人大常委會(huì)正式頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》。這是我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展中具有里程碑意義的重要標(biāo)志。《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施，有力地促進(jìn)了我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，推動(dòng)了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)蓬勃發(fā)展，同時(shí)也面臨著不少矛盾和問題，亟待研究解決。為總結(jié)《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來取得的成就，分析存在的突出問題，探討如何促進(jìn)貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》并進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施，今年以來，人社部社會(huì)保障研究所與北京、黑龍江、山西、浙江、四川和廣西等六個(gè)省人社廳以及清華大學(xué)法學(xué)院組成聯(lián)合課題組，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估研究。課題組通過實(shí)地調(diào)研，廣泛聽取有關(guān)各方的意見和建議，開展問卷調(diào)查，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況進(jìn)行了比較全面、系統(tǒng)和客觀地評(píng)估。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布以來取得的成就

社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)走向法制化?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》頒布后，國務(wù)院和相關(guān)部委根據(jù)社保法授權(quán)和要求，制定出臺(tái)了40多個(gè)配套的法規(guī)政策，為當(dāng)前的制度建設(shè)提供了法律基礎(chǔ)。通過推動(dòng)社保欺詐入刑，實(shí)現(xiàn)與刑法的銜接。

社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展步伐加快，實(shí)現(xiàn)全民保障和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》頒布后，在制度建設(shè)上，迅速實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保和城居保試點(diǎn)的全面推開，并于2014年統(tǒng)一合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，今年啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；普遍開展醫(yī)療付費(fèi)方式改革探索，推進(jìn)異地就醫(yī)結(jié)算，建立城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，適度降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率；將失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人員納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，開展失業(yè)保險(xiǎn)防失業(yè)促就業(yè)探索，將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率從3%降到2%；修改《工傷保險(xiǎn)條例》，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，制定建筑企業(yè)職工參加工傷保險(xiǎn)辦法，完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策，降低總體費(fèi)率水平。在人群覆蓋方面，將農(nóng)民工納入職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，推動(dòng)被征地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)，建立外國人參保制度。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋的同時(shí)，注重制度整合，將分立的新農(nóng)保、城居保、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為職工+居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)了制度的公平發(fā)展。與此同時(shí)，制定完善跨地區(qū)、跨制度養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，保障了流動(dòng)人員的社保權(quán)益。

基本解決歷史遺留問題，不斷擴(kuò)大覆蓋范圍?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，國家全面解決了312萬國有企業(yè)老工傷問題，集中解決了500萬未參保集體企業(yè)職工、五七工家屬工的養(yǎng)老保障問題，596萬關(guān)閉破產(chǎn)國企退休職工的醫(yī)保問題，以及200多萬其它關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工醫(yī)保問題，有效地化解了體制轉(zhuǎn)軌中的社會(huì)矛盾。另外，各地依法擴(kuò)面，五項(xiàng)險(xiǎn)種覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。截至9月底，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋8.52億人，其中職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度3.5億人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度5.02億人，分別比2010年增加135%、34%和389%。養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)達(dá)到2.29億人，基本實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)目標(biāo)。全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋6.58億人，比2010年增加了40%。排除重復(fù)參保等情形，醫(yī)保覆蓋率超過95%，基本實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保。失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)分別達(dá)到1.71億人、2.11億人和1.78億人，比2010年增加了34%、29%和40%。

保障待遇水平逐步提高，使公民共享發(fā)展成果。2015年，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金繼續(xù)得到調(diào)整，月人均養(yǎng)老金達(dá)到2200多元，比2010年增長66%。全國1.46億城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55元提高至70元，有27個(gè)省級(jí)政府及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在全國標(biāo)準(zhǔn)之上增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高后的月人均養(yǎng)老金水平超過100元。職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障水平持續(xù)提高，政策范圍內(nèi)的住院費(fèi)用支付比例分別達(dá)到80%和70%左右。

社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)力增強(qiáng)，基金安全性顯著提高。社保法出臺(tái)后，隨著更多的人參保和享受待遇，基金收支規(guī)模迅速擴(kuò)大。2014年，五項(xiàng)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)3.98萬億元，合計(jì)支出3.30萬億元，累計(jì)結(jié)余5.25萬億元，分別是2010年的2.1倍、2.2倍和2.2倍。依據(jù)社保法要求，加強(qiáng)基金監(jiān)督制度建設(shè)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，開展社會(huì)監(jiān)督試點(diǎn)，建立懲防并舉機(jī)制，進(jìn)一步提高了基金的安全程度。

社保經(jīng)辦管理服務(wù)體系建設(shè)加快，管理服務(wù)水平有了較大提升?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》頒布后，社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)體系不斷完善，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村延伸。通過加強(qiáng)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，經(jīng)辦管理效能和服務(wù)水平得到較大提升。至今年9月底，社?？ɡ塾?jì)發(fā)行8.09億張。

依法參加社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)法治環(huán)境得到改善。隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，企業(yè)和職工的保險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)。問卷調(diào)查顯示，90%以上企業(yè)職工參加了職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。73%的調(diào)查對(duì)象表示對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》有所了解。這既是社保法實(shí)施取得的成效，也進(jìn)一步構(gòu)成了社保法實(shí)施的法治環(huán)境，有利于社會(huì)保險(xiǎn)法制化建設(shè)的不斷推進(jìn)。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施過程中面臨的主要問題

一是部分配套政策和實(shí)施細(xì)則尚未制定出臺(tái)。譬如，病殘津貼、遺屬撫恤金、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接辦法、視同繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策等一直未出臺(tái)。失業(yè)保險(xiǎn)條例、社?；宿k法等尚未依法修改，養(yǎng)老金和傷殘津貼銜接辦法以及補(bǔ)繳政策等不夠清晰。

二是部分條款可操作性差，執(zhí)行成本高。工傷保險(xiǎn)先行支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制征繳是社保法的兩大突破點(diǎn)，但目前都進(jìn)展緩慢。其中先行支付存在基金風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和行政風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)制征繳則因執(zhí)行成本高，相關(guān)機(jī)構(gòu)配合度低而無法落實(shí)。

三是部分條款雖有明確規(guī)定，但沒有得到全面執(zhí)行。如雙基數(shù)繳費(fèi)、分段計(jì)發(fā)養(yǎng)老金、未就業(yè)配偶享受生育醫(yī)療待遇、按用人單位平均工資發(fā)放女職工生育津貼、外國人參保等沒有得到普遍執(zhí)行，醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系因?yàn)橹晦D(zhuǎn)繳費(fèi)年限、不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金而難以轉(zhuǎn)入。另外，不少地方規(guī)定非城鎮(zhèn)戶籍農(nóng)民工不能以個(gè)人身份參保，造成其如無接受單位，難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)入。

四是部分條款依法實(shí)施后，帶來新的矛盾。依法擴(kuò)面與私營小微企業(yè)無力參保之間的矛盾較大。在實(shí)行五險(xiǎn)合征的地方，一方面部分農(nóng)民工因?yàn)閰⒈ｉT檻高而未被納入在保障范圍之內(nèi)，另一方面又有可能出現(xiàn)雙重參保情況。

五是法律援助之路漫長，職工維權(quán)不易。目前法院不受理社保糾紛的情況屢見不鮮，通過勞動(dòng)仲裁又經(jīng)常遭遇取證、執(zhí)行方面的困難，特別是職工發(fā)生工傷后，如果用人單位推卸責(zé)任，維權(quán)之路更為漫長艱難。

六是執(zhí)法強(qiáng)制力不足。一方面多頭執(zhí)法，導(dǎo)致職能分散。比如新農(nóng)合由衛(wèi)計(jì)部門管理，征繳機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。另一方面社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)法手段沒有保證，由于沒有執(zhí)法證，有時(shí)難以進(jìn)入企業(yè)稽核和欠費(fèi)催繳。還有，相關(guān)部門缺乏配合。

對(duì)策建議

第一，要依法加快制定和修改完善相關(guān)法規(guī)政策。加快制定出臺(tái)病殘津貼、遺屬撫恤金、視同繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策。明確補(bǔ)繳政策，設(shè)定補(bǔ)繳期限。明確傷殘津貼與養(yǎng)老金銜接辦法。完善外國人參保辦法。加快修訂和完善《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、社?；宿k法等法規(guī)政策，以便與《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定保持一致。

第二，要完善現(xiàn)行規(guī)定，使之更具可操作性。一是完善工傷保險(xiǎn)先行支付規(guī)定,最根本的辦法是加快參保擴(kuò)面工作，當(dāng)前需要細(xì)化經(jīng)辦規(guī)程、制定財(cái)務(wù)處理辦法，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通。二是完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，實(shí)現(xiàn)視同繳費(fèi)年限期間，財(cái)政補(bǔ)貼同步轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系向戶籍地轉(zhuǎn)移時(shí)，不論是否有穩(wěn)定工作，戶籍所在地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均應(yīng)辦理轉(zhuǎn)入手續(xù)。針對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移對(duì)轉(zhuǎn)入地帶來的基金壓力，建議由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決。三是完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制征繳辦法。協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢參保單位銀行和金融機(jī)構(gòu)賬戶，申請(qǐng)劃撥賬戶金額，以及申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體辦法。

第三，適時(shí)修改和完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)條款。一是明確核心條款的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的繳費(fèi)基數(shù)，將私營小微企業(yè)納入社平工資統(tǒng)計(jì)范圍，實(shí)事求是確定最低繳費(fèi)基數(shù)。要增強(qiáng)繳費(fèi)政策的靈活性，考慮到中小微企業(yè)在解決就業(yè)方面的貢獻(xiàn)，可適當(dāng)降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；允許困難企業(yè)緩繳或選擇急需險(xiǎn)種參保。要完善制度設(shè)計(jì)，包括提高個(gè)人賬戶計(jì)息水平，凍結(jié)最低養(yǎng)老金等，以刺激持續(xù)繳費(fèi)。同時(shí)，要建立正常的待遇調(diào)整機(jī)制。二是針對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》執(zhí)行反映出來的一些難以落實(shí)的規(guī)定，進(jìn)行新的立法審查，以明確是否繼續(xù)執(zhí)行。如未就業(yè)配偶享受生育醫(yī)療待遇、生育津貼標(biāo)準(zhǔn)以及養(yǎng)老金分段計(jì)發(fā)等。三是針對(duì)超越法律規(guī)定的實(shí)踐，應(yīng)通過修法予以明確，以避免沒有法律依據(jù)或者違法。如居民大病保險(xiǎn)、新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的整合以及失業(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支出范圍用于防失業(yè)促就業(yè)等。

第四，完善法律援助制度，保障職工權(quán)益。一是拓展有關(guān)民事訴訟的法律援助渠道。二是開放社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域公益訴訟。三是從長遠(yuǎn)看，可以考慮借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。

第五，完善社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法。一是明確社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在征繳、稽核、審核等方面的行政執(zhí)法權(quán)。二是建議由國務(wù)院牽頭各部門，建立社會(huì)保險(xiǎn)依法行政分工合作機(jī)制，明確相關(guān)部門的職責(zé)。三是加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接。四是建議全國人大對(duì)各地各部門貫徹落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。

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