無憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：為扶持企業(yè)發(fā)展，作為減稅降費(fèi)的重要舉措之一，今年2月25日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率從3%統(tǒng)一降到2%。

1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布以來，失業(yè)保險(xiǎn)制度快速發(fā)展，已成為我國(guó)社會(huì)保障體系中最重要的項(xiàng)目之一，為推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、應(yīng)對(duì)全球化沖擊和構(gòu)建和諧社會(huì)，發(fā)揮了不可替代的重要作用。但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的外部環(huán)境下，《條例》的一些內(nèi)容已顯得很不適應(yīng)，需要盡快修訂。其中，此次降低費(fèi)率只是一個(gè)表象，它說明失業(yè)保險(xiǎn)制度在擴(kuò)大覆蓋面的過程中應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，探究失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大的內(nèi)在原因，為修訂《條例》做好準(zhǔn)備。

失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)三個(gè)趨勢(shì)性變化

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)和外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，失業(yè)保險(xiǎn)必須要應(yīng)對(duì)如下三個(gè)趨勢(shì)性變化。

失業(yè)保險(xiǎn)基金迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)性變化。近10年來，失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模發(fā)展十分迅速。2003年滾存結(jié)余僅為304億元，2013年已達(dá)3686億元，增加了11倍。要強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)增長(zhǎng)結(jié)果是在2006年?yáng)|部7省擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)的背景下取得的。

雖然這個(gè)增幅與其他4項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)比較起來相差無幾，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)基金分別增加了11.8倍、12.6倍、10.0倍和11.2倍，但從參保者人均占有基金來看，10年來，失業(yè)保險(xiǎn)基金增加了6.6倍，而養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)分別是5倍和4倍，而工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)基金僅是1.5倍和1.7倍；從基金率的角度來看，失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模就更顯突出，高達(dá)690%，而養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的基金率分別只有150%、130%、210%和180%。也就是說，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付能力將近7年，而其他4項(xiàng)保險(xiǎn)平均不到2年。

農(nóng)民工數(shù)量快速發(fā)展的趨勢(shì)性變化。10年來，農(nóng)民工數(shù)量規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度驚人：2005年為1.47億人，2008年增加到2.25億人，2010年再次增加到2.42億人，2013年則高達(dá)2.69億人；跨省流動(dòng)的農(nóng)民工數(shù)量2005年僅為4779萬人，而2013年則高達(dá)1.25億人。相比之下，農(nóng)民工參加5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的比例始終沒有突破；雖然農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例提高很快，從2008年的6.9%激增至2013年的13.9%，增速高于農(nóng)民工規(guī)模的增速，但由于農(nóng)民工的就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)識(shí)別成本較高，流動(dòng)性較大，因而失業(yè)保險(xiǎn)參保率始終差強(qiáng)人意。例如，2013年，工傷保險(xiǎn)中參保農(nóng)民工為7263萬人，占該項(xiàng)保險(xiǎn)參保人數(shù)的36.5%，而失業(yè)保險(xiǎn)僅為22.8%。醫(yī)療保險(xiǎn)中農(nóng)民工參保人數(shù)為5018萬，也多于失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)。

預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的趨勢(shì)性變化。現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》開宗明義，失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能定位定義是：為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)。但是，早在2006年?yáng)|部7省便在中央政府指導(dǎo)下，開始進(jìn)行擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍政策試點(diǎn)，至今已有10年之久，跨越了十一五十二五兩個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，試點(diǎn)的主要內(nèi)容是失業(yè)保險(xiǎn)由保障生活的單一功能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ仙睢㈩A(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合的三位一體功能，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍由此得以擴(kuò)大。2013年黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)此予以肯定，明確指出要增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能，完善就業(yè)失業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度。

失業(yè)保險(xiǎn)降低費(fèi)率要適應(yīng)新常態(tài)

失業(yè)保險(xiǎn)降低費(fèi)率只是一個(gè)表象，其背后問題的關(guān)鍵是要進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新，要適應(yīng)新常態(tài)。否則，失業(yè)保險(xiǎn)基金快速增長(zhǎng)、農(nóng)民工需要失業(yè)保險(xiǎn)但游離于制度之外的怪圈將不斷循環(huán)。

覆蓋率與瞄準(zhǔn)率形成兩張皮，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金迅速增長(zhǎng)。失業(yè)保險(xiǎn)基金超常增長(zhǎng)，一方面顯示其支付能力大大增強(qiáng)，提高了制度可持續(xù)性，但另一方面也說明，在失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋率時(shí)，其瞄準(zhǔn)率和失業(yè)率往往是脫節(jié)的，甚至是兩張皮，即覆蓋率、瞄準(zhǔn)率和失業(yè)率三者的關(guān)系難以理順。

所謂瞄準(zhǔn)率，是指某項(xiàng)制度在設(shè)計(jì)過程針對(duì)目標(biāo)人群并能使目標(biāo)人群受益的準(zhǔn)確度。例如，2003年失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面是1.04億人，到2013年擴(kuò)大到1.64億人，但在同期登記失業(yè)率和失業(yè)人數(shù)幾乎沒有明顯變化情況下，領(lǐng)取失業(yè)津貼的人數(shù)不但沒有同比增加，反而從2003年的415萬人下降到2013年的197萬人。覆蓋人數(shù)的曲線逐漸上升，但領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻持續(xù)下降，由此形成一個(gè)十分明顯的剪刀口。

這些數(shù)據(jù)還說明，覆蓋面的擴(kuò)大和受益人數(shù)的縮小，是導(dǎo)致基金規(guī)模超常增長(zhǎng)的根本原因，基金膨脹趨勢(shì)在所難免。因此，面對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模超常增長(zhǎng)的趨勢(shì)性變化，避免出現(xiàn)高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群不能參加失業(yè)保險(xiǎn)的逆向選擇，避免參加失業(yè)保險(xiǎn)的群體基本沒有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象發(fā)生，避免失業(yè)保險(xiǎn)制度體外循環(huán)并與經(jīng)濟(jì)周期形成兩張皮的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在下去。

失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的群體最需要失業(yè)保險(xiǎn)，但基本游離于制度之外。改革開放至今，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，理論上而言，失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與農(nóng)民工群體的發(fā)展最為緊密。例如，10年來，農(nóng)民工跨省流動(dòng)人數(shù)的增長(zhǎng)十分迅速：2005年僅為4779萬人，占農(nóng)民工群體的32.5%；到2013年則高達(dá)1.25億人，占這個(gè)群體的46.6%。農(nóng)民工跨省流動(dòng)人數(shù)激增，可從一個(gè)側(cè)面說明，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工而言是首要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一，或者說失業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)民工最為需要的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之一。反過來說，失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋的目標(biāo)人群中，優(yōu)先應(yīng)該選擇的就是農(nóng)民工群體。

同時(shí)，與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目相比，失業(yè)保險(xiǎn)制度有自身的特殊性，即在非正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)十分龐大、農(nóng)民工群體和流動(dòng)人口規(guī)模日益擴(kuò)大的情況下，要克服困難，制度創(chuàng)新，走出一條適合國(guó)情的發(fā)展道路，不能在幾十年的過渡期里對(duì)農(nóng)民工群體的保障需求視而不見。因此，要修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，以政策創(chuàng)新的形式，為農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體制定過渡性制度安排，將最需要保障的群體納入到失業(yè)保險(xiǎn)制度當(dāng)中。

預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)常態(tài)化。2014年11月，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》決定，失業(yè)保險(xiǎn)基金對(duì)采取有效措施不裁員、少裁員和穩(wěn)定就業(yè)崗位的三類企業(yè)給予穩(wěn)崗補(bǔ)貼，其具體比例數(shù)額由省級(jí)人力資源社會(huì)保障和財(cái)政部門確定，并規(guī)定該政策執(zhí)行到2020年底。這說明東部7省試點(diǎn)工作具有常態(tài)化的趨勢(shì)，意味著失業(yè)保險(xiǎn)制度的預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能定位在經(jīng)過10年試點(diǎn)之后，已正式變成一項(xiàng)全國(guó)性的政策。《條例》作為國(guó)務(wù)院頒布的規(guī)范性行政法規(guī)，已經(jīng)到了不得不修訂的程度。

但我們必須要同時(shí)看到，失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模是在2006年?yáng)|部7省擴(kuò)大支出范圍連續(xù)10年試點(diǎn)的情況下仍然持續(xù)增長(zhǎng)的。這說明，失業(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支出、失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)大，并沒有為消化基金做出根本性的貢獻(xiàn)，并沒有扭轉(zhuǎn)這個(gè)趨勢(shì)性變化。那么，在預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能常態(tài)化之后，它也未必能夠如此。因此，降低費(fèi)率就順理成章、順勢(shì)而為。甚至從某種程度上說，預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能植入，在背后就有基金規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的壓力因素所致。降低費(fèi)率，對(duì)于促使《條例》修訂、創(chuàng)新制度和擴(kuò)大受益人數(shù)比例，具有重大的歷史意義。

為農(nóng)民工等三類群體建立特殊制度安排

解決參保與受益的兩張皮問題，是解決失業(yè)保險(xiǎn)基金快速增長(zhǎng)和適應(yīng)新常態(tài)的關(guān)鍵。除農(nóng)民工以外，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員也是目前與失業(yè)保險(xiǎn)無緣的特殊群體，專門考慮這兩個(gè)群體的制度設(shè)計(jì)，是解決失業(yè)保險(xiǎn)體外循環(huán)、與經(jīng)濟(jì)周期脫節(jié)的關(guān)鍵。此外，在修訂《條例》時(shí)，也可將應(yīng)屆大學(xué)生畢業(yè)生這個(gè)群體作為特殊群體，有條件地納入到失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。

為農(nóng)民工建立一次性失業(yè)補(bǔ)貼制度。對(duì)有明確的雇主并參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工群體，針對(duì)其就業(yè)季節(jié)性強(qiáng)、失業(yè)與就業(yè)狀態(tài)難以界定等特征，建議放寬《失業(yè)保險(xiǎn)條例》關(guān)于履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年的規(guī)定，將繳費(fèi)義務(wù)縮減到6個(gè)月；現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按月發(fā)放，建議改為發(fā)放一次性失業(yè)補(bǔ)貼；待遇水平可適當(dāng)降低，以適應(yīng)短期就業(yè)農(nóng)民工的失業(yè)特征，擴(kuò)大參保農(nóng)民工受益范圍，增強(qiáng)制度激勵(lì)性，達(dá)到進(jìn)一步提高農(nóng)民工參保積極性和擴(kuò)大農(nóng)民工覆蓋范圍的目的，以期讓雇主的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)完全反哺給農(nóng)民工，甚至可以讓失業(yè)保險(xiǎn)基金為這個(gè)特殊群體做一些轉(zhuǎn)移支付。

為城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員建立失業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄賬戶制度。城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員沒有雇主或沒有穩(wěn)定的雇用關(guān)系，沒有持續(xù)的就業(yè)記錄，就業(yè)和失業(yè)的狀態(tài)也很難界定。因此，這個(gè)群體參加失業(yè)保險(xiǎn)是世界各國(guó)的一個(gè)難題。

建議為這個(gè)群體單獨(dú)建立失業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄賬戶，為鼓勵(lì)職工建立賬戶和進(jìn)行繳費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)基金作為配比繳費(fèi)可適當(dāng)對(duì)其賬戶進(jìn)行繳費(fèi)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期到來并達(dá)到某個(gè)指標(biāo)時(shí)，經(jīng)審批同意，賬戶儲(chǔ)蓄額可作為失業(yè)保險(xiǎn)津貼予以提取，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上行期向下行期的平滑過渡、正規(guī)部門向非正規(guī)部門的經(jīng)濟(jì)扶助，公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移支付、國(guó)家對(duì)社會(huì)的政策傾斜。為提高效率和減少行政成本，失業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄賬戶可與靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶實(shí)行綁定管理和分賬核算。

為應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生建立見習(xí)崗位津貼制度。失業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)繳費(fèi)型制度，其受益人應(yīng)是具備資格的參保人。但考慮到畢業(yè)6個(gè)月后仍未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生是一個(gè)特殊的臨時(shí)群體，跨年度尋找合適工作的難度加大，且有可能損傷就業(yè)信心，造成極大的生活與心理壓力，并給家庭帶來經(jīng)濟(jì)壓力，建議失業(yè)保險(xiǎn)基金為這個(gè)群體提供見習(xí)崗位津貼，發(fā)放期限不超過6個(gè)月，以此作為預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的一項(xiàng)特殊制度安排，旨在為大學(xué)畢業(yè)生延長(zhǎng)適應(yīng)社會(huì)的緩沖時(shí)間，為勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)作出獨(dú)特的貢獻(xiàn)。

修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》亟需解決的重大問題

將預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能定位以修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的形式固定下來，這是水到渠成的事情。同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌呼之欲出，因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)具備了相關(guān)條件，可先行先試。另外，在中央已經(jīng)決定機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的情況下，公務(wù)員參加失業(yè)保險(xiǎn)也是大勢(shì)所趨。建議在修改《條例》時(shí)予以通盤考慮。

增加失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能定位。繼2006年?yáng)|部7省擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍政策試點(diǎn)之后，2009年失業(yè)保險(xiǎn)開始實(shí)施援企穩(wěn)崗，以應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)。10年的實(shí)踐證明，作為失業(yè)保險(xiǎn)基金穩(wěn)定就業(yè)崗位的新機(jī)制，這項(xiàng)改革擴(kuò)展了失業(yè)保險(xiǎn)制度內(nèi)涵，豐富和完善了就業(yè)政策內(nèi)容，在穩(wěn)定就業(yè)上取得了顯著成效。在修訂《條例》時(shí)，明確將預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)功能定位以行政法規(guī)的形式固定下來，從某種意義上，這是適應(yīng)新常態(tài)的一個(gè)制度創(chuàng)新。

失業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。我國(guó)城鎮(zhèn)職工實(shí)行的是5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。但事實(shí)上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他4項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)均未實(shí)現(xiàn)為它們規(guī)定和設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌層次。雖然失業(yè)保險(xiǎn)也沒有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，但與其它4項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)相比，失業(yè)保險(xiǎn)最有條件在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌之后，失業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行質(zhì)量會(huì)登上一個(gè)新臺(tái)階，失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用和調(diào)配也會(huì)發(fā)生較大變化。建議十三五期間失業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，為其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目提高統(tǒng)籌層次積累經(jīng)驗(yàn)。

公務(wù)員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度之中。今年1月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。就全國(guó)來看，大部分事業(yè)單位人員早已參加醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。從發(fā)展趨勢(shì)看，公務(wù)員群體參加失業(yè)保險(xiǎn)是大勢(shì)所趨。但現(xiàn)行《條例》僅規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)和事業(yè)單位參加失業(yè)保險(xiǎn)，公務(wù)員群體沒有納入進(jìn)去。在修訂《條例》時(shí)應(yīng)將公務(wù)員也納入進(jìn)來。

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