無憂保失業(yè)保險早報：1

在全面推進依法治國的開局之年和全面深化改革的關(guān)鍵時刻，國務(wù)院《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》正式發(fā)布。它向世界宣告，我國養(yǎng)老保險制度朝著并軌與統(tǒng)一邁出了關(guān)鍵的一步。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌改革的必然趨勢

黨的十八屆三中全會果斷決定機關(guān)和事業(yè)單位實施養(yǎng)老制度并軌改革。日前國務(wù)院發(fā)布關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的決定，這是認識新常態(tài)、主動適應(yīng)新常態(tài)、順勢而為的必然邏輯結(jié)果。

與過去相比，養(yǎng)老保險制度改革取向至少需要面對3個新常態(tài)：

一是經(jīng)濟增長正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，財政收入下行壓力加大。2014年，全國GDP增長率為7.4%，創(chuàng)24年來新低。這說明，財政收入增速跌回24年前的個位數(shù)時代將成為常態(tài)，這顯然對社會保障制度的財務(wù)約束和投入問題提出了新挑戰(zhàn)；

二是勞動力流動逐漸加快，養(yǎng)老保險制度并軌大勢所趨。以農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并落戶、農(nóng)村和城鎮(zhèn)勞動人口橫向跨地區(qū)流動、公共和私人部門跨部門流動為主要特征的勞動力流動將成為新常態(tài)。這為全國建立統(tǒng)一社會保障制度、提高制度的便攜性和適應(yīng)人口流動性帶來新機遇和新挑戰(zhàn)；

三是人口老齡化不斷加劇，贍養(yǎng)率提高將加劇養(yǎng)老金收支平衡壓力。單獨二孩生育新政出臺一年效果不盡理想，60歲及以上老年人口2014年突破2億人，占總?cè)丝?5.5%。據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，我國老年人口數(shù)量到2021年將高達2.4億人，到2049年將高達4.4億人，占總?cè)丝诒壤龑⒎謩e高達17.4%和33.9%，勞動人口比重持續(xù)下降和老年贍養(yǎng)率持續(xù)走高將成為新常態(tài)，養(yǎng)老保險制度的支付能力必將面對嚴峻挑戰(zhàn)。

認真分析未來發(fā)展趨勢，科學(xué)認識階段性發(fā)展特征，準確把握經(jīng)濟社會人口發(fā)展新常態(tài)，果斷推進社會保障制度改革，這是取得全面深化改革偉大勝利的有力保證。毫無疑問，在黨的十八屆三中全會《決定》的總體部署下，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革既是社會保障制度改革總體要求的一個組成部分，同時又是主動適應(yīng)新常態(tài)的重要舉措。

雙軌制養(yǎng)老金的起源與嬗變

1978年召開的黨的十一屆三中全會決定實行改革開放，黨和國家的工作重心從此轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。面對一日千里的改革步伐，為了適應(yīng)經(jīng)濟工作的轉(zhuǎn)型，當年國務(wù)院就同時頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。

前者恢復(fù)了國有企業(yè)傳統(tǒng)的國家/企業(yè)保險制度，它適用于全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)、人民團體的工人或職工，后者意味著建立了一整套完整的黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)和事業(yè)單位干部的離休、退休和退職干部的安置體系，包括從退休收入的不同標準到資金來源等。

這兩個文件既標志著與改革開放政策相配套的退休制度的建立，同時也意味著我國城鎮(zhèn)全民所有制企業(yè)退休制度的恢復(fù)，旨在迅速解決由于10年文化大革命期間，沒有正常退休制度而積壓的歷史包袱。

1978年頒布的這兩個文件，曾被一些人視為機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)建立不同養(yǎng)老保險制度并一直實施至今的政策源頭。但實際上，追根溯源，1951年2月頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年12月頒布的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，分別是建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度和國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度的雛形。盡管這兩個制度分別只有15年和10年的短暫歷史，卻具有深遠的影響，成為1978年改革開放之初，迅速建立適應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會保險制度的參照系和出發(fā)點。

在那個年代，恢復(fù)被文化大革命砸爛的所有制度和規(guī)矩，就意味著是歷史的進步。實際上，這個分立的養(yǎng)老保險制度，在改革開放初期為四個現(xiàn)代化建設(shè)和工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，發(fā)揮了不可替代的作用。

隨著國有企業(yè)改革的不斷推進和深化，待業(yè)中心逐漸變成失業(yè)保險制度，國有企業(yè)建立的養(yǎng)老保險逐漸擴大到非國有經(jīng)濟，亟需建立一個與改革開放和市場經(jīng)濟體系相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保險體系。就養(yǎng)老保險而言，隨著20世紀80年代地方試點的鋪開和不斷完善的過程，在90年代初逐漸思路明確起來。1992年鄧小平南巡講話之后，連續(xù)3個重要文件的發(fā)布，最終將城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度建立起來：

1993年黨的第十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》，首次提出建立多層次的社會保障體系和實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度目標；

1995年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，再次確定了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的實施方案，結(jié)合當時各地的不同情況，提出了兩個實施方案供各省、自治區(qū)和直轄市選擇；

1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，最終統(tǒng)一各地不同的賬戶比例、繳費比例等，標志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度在我國正式建立。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與演變，是國有企業(yè)和國有經(jīng)濟改革不斷深化和推動的結(jié)果。經(jīng)過20世紀80年代的學(xué)習(xí)和醞釀，經(jīng)過90年代的三次重大政策的出臺，最終完成了企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系的主體制度框架的篩選、設(shè)計與確立。

但是，由于政府機關(guān)的改革重心，在橫向上主要放在國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變上，以提高行政效率和降低行政成本；在縱向上主要集中在中央和地方的關(guān)系上，包括財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系、財稅體系重構(gòu)等。事業(yè)單位的改革主要從體制機制入手，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，不斷調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系，完善事業(yè)單位分類改革等。

于是，黨政機關(guān)和事業(yè)單位的社會保險制度、福利制度改革位居經(jīng)濟建設(shè)之后，基本養(yǎng)老保險制度在城鎮(zhèn)就逐漸形成了一個雙元結(jié)構(gòu)或稱雙軌制度：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)賬結(jié)合、建立地方管理的基金池、雇員與雇主雙方共同繳費的現(xiàn)代保險制度，而機關(guān)和事業(yè)單位則始終以財政供養(yǎng)的傳統(tǒng)退休制度為主。

雖然20世紀90年代中期初建養(yǎng)老保險制度時，2090萬名機關(guān)事業(yè)單位人員參加了養(yǎng)老保險試點，實現(xiàn)了前端繳費改革，且大部分省、地、市甚至縣級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建立了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理部門。但由于待遇計發(fā)方式、待遇水平未變，所以，從待遇計發(fā)和融資屬性，人們不能不說，機關(guān)事業(yè)單位仍基本處于1978年制度初建時的傳統(tǒng)退休制度。

縮小雙軌制待遇差富有成效

進入21世紀后，2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，被視為我國養(yǎng)老保險制度史上第四個重要文件：它將個人賬戶比例從1997年規(guī)定的11%下調(diào)至8%，確定了個體工商戶和靈活就業(yè)人員的繳費比例、個人賬戶比例，對待遇計發(fā)辦法做出了重大調(diào)整，明確了個人賬戶養(yǎng)老金月標準。目標替代率從此前的58.5%提高到59.2%，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金從20%擴大到35%，個人賬戶養(yǎng)老金從38.5%下降到24.2%

因此，2005年是個重要歷史節(jié)點。首先，基本養(yǎng)老保險的便攜性損失日益凸顯。在珠三角地區(qū)，2005年前后，每年春節(jié)前，農(nóng)民工搭棚子排長龍退保逐漸成為廣東省乃至全國的重要事件，辦理退保手續(xù)的農(nóng)民工只能退還個人繳費部分，單位繳費部分沉淀在當?shù)夭荒軒ё撸纬傻貐^(qū)間差別和不公平問題；

其次，由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的便攜性較差，不能滿足農(nóng)民工全國范圍自由流動的需要，為確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益，單獨建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的呼聲由弱漸強，農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的設(shè)計問題擺到了決策層的案頭；

最后，由于沒有建立起養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，替代率逐年下降，從2000年的71.2%，一路下降到2005年的50.3%，到2014年再次降到42%，與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金逐漸拉開距離，待遇差拉大。

鑒于上述3個問題日益凸顯，中央政府從2005年開始重視城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的改革著力點和取向。

第一，流動人口和農(nóng)民工的便攜性損失得以消除。2009年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部、財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》。文件明確規(guī)定，未達到待遇領(lǐng)取年齡前，參保人不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)；詳細規(guī)定了跨省流動養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和規(guī)范；對跨省流動就業(yè)的參保人員達到待遇領(lǐng)取條件時，領(lǐng)取養(yǎng)老金的具體計算辦法做了明確規(guī)定。至此，農(nóng)民工退保和便攜性損失痼疾得以徹底解決。

第二，單獨建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的考慮最終被取消。改革開放之初，全國流動人口只有幾百萬。2014年，全國流動人口已高達2.53億人，農(nóng)民工總量達2.74億人，其中外出農(nóng)民工為1.68億人。隨著農(nóng)民工流動規(guī)模越來越大，為保護這個群體的養(yǎng)老保險權(quán)益不受損失，是否為農(nóng)民工這個特殊群體單獨建立養(yǎng)老保險制度，成為學(xué)術(shù)界和政策面討論的焦點。經(jīng)過多年討論，主管部門最終在2009年底發(fā)文，做出了放棄為農(nóng)民工單獨建立制度的重要決定，代之以靈活的政策，即農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工時，既可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，也可參加新農(nóng)保；回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)時可以轉(zhuǎn)移到新農(nóng)保。這是中國養(yǎng)老保險制度不斷走向統(tǒng)一的一個具有里程碑意義、果敢而有力的重要舉措。

第三，持續(xù)和大規(guī)模調(diào)整養(yǎng)老金水平，以遏制替代率不斷下降的趨勢。2005年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》正式宣布，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。2005年至今，國務(wù)院每年宣布上調(diào)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，年均漲幅10%。利用行政手段從外部對企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率進行調(diào)整是一個非正常手段，但它縮小了與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇差，促進了社會和諧穩(wěn)定，營造了良好的改革環(huán)境。連續(xù)11年全面提高替代率，既為積極籌備機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌贏得了時間，也使數(shù)以億計的參保人同步分享到國民經(jīng)濟快速發(fā)展的成果。

雖然上述3個方面取得卓越成果，但也引發(fā)一些問題。比如，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的效率存在問題。又如，連續(xù)11年上調(diào)養(yǎng)老金帶來的一些負面影響，年均養(yǎng)老金增幅十分接近2005年以來，年均在崗職工平均工資增長率。這就吊高了社會預(yù)期，為建立與CPI或GDP增長率聯(lián)動掛鉤的內(nèi)生性養(yǎng)老金調(diào)整機制帶來了困難。再如，多繳多得的激勵機制和個人賬戶的激勵功能受到威脅，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象即退休之后養(yǎng)老金增幅高于原來的同事的工資增長率，領(lǐng)取的養(yǎng)老金高于工資。

總體而言，正是由于近十年養(yǎng)老保險制度的改革和完善取得顯著成效，才為在全國最終建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度打下重要基礎(chǔ)。

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