無憂保失業(yè)保險早報：就業(yè)失業(yè)登記是公共就業(yè)管理和服務(wù)的重要組成部分，相關(guān)制度的滯后在一定程度上制約著城鄉(xiāng)一體化的完善。在就業(yè)失業(yè)登記城鄉(xiāng)一體化管理工作中，可按厘清內(nèi)涵調(diào)整制度完善標(biāo)準(zhǔn)信息聯(lián)網(wǎng)的實施步驟推進(jìn)制度完善工作。

□袁良棟

就業(yè)失業(yè)登記作為就業(yè)失業(yè)管理的入口，既是政府實施就業(yè)政策的一項基礎(chǔ)工作，也是掌握勞動者就業(yè)和失業(yè)狀況以及調(diào)整就業(yè)政策的重要手段，同時也是公共就業(yè)管理和服務(wù)的基礎(chǔ)以及重要組成部分。就業(yè)城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)一體化社會管理中不可分割的重要組成部分，目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)無差別化，并最終伴隨城鄉(xiāng)差距彌合而實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)大致均等。

就業(yè)失業(yè)登記城鄉(xiāng)一體化管理的內(nèi)涵和特征

就業(yè)失業(yè)登記是政府依據(jù)相關(guān)法規(guī)對勞動者的就業(yè)訴求和就業(yè)狀態(tài)進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定并予以記錄備案的過程。就業(yè)失業(yè)登記作為就業(yè)管理和服務(wù)的入口，既是政府掌握勞動者就業(yè)和失業(yè)狀況的重要手段，也是政府落實就業(yè)扶持政策、研判就業(yè)發(fā)展趨勢的一項基礎(chǔ)性工作。就業(yè)失業(yè)登記既是政府履行就業(yè)管理和服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，也是勞動者和用工單位獲取相關(guān)扶持政策的基礎(chǔ)和前提。

從城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)管理和服務(wù)來看，求職登記、就業(yè)和失業(yè)登記應(yīng)該覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者。其中，求職登記還應(yīng)覆蓋即將進(jìn)入勞動力市場的新成長勞動力和準(zhǔn)備重新進(jìn)入市場就業(yè)的勞動力。具有就業(yè)意愿的城鄉(xiāng)勞動者，不論戶籍類型、就業(yè)所在地區(qū)、就業(yè)形式，都應(yīng)被納入就業(yè)失業(yè)登記制度覆蓋范圍。

公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)優(yōu)先考慮制度覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者，滿足勞動者的基本公共就業(yè)需求，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)均等化。從一體化內(nèi)涵來看，城鄉(xiāng)就業(yè)、失業(yè)和求職登記的管理和服務(wù)應(yīng)是無差別的，并且可以有機銜接。對于進(jìn)行登記的勞動者，無論是城鎮(zhèn)戶籍還是農(nóng)村戶籍，政府應(yīng)提供大致均等的基本公共就業(yè)服務(wù)，實施無差別的就業(yè)扶持政策。

從發(fā)展趨勢看，隨著戶籍制度改革不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)社會公共管理和服務(wù)體系不斷健全，就業(yè)失業(yè)登記城鄉(xiāng)一體化管理制度將覆蓋越來越多的群體，服務(wù)內(nèi)容會不斷增加，服務(wù)方式不斷改善，服務(wù)水平不斷提升，制度的完善應(yīng)是一個漸進(jìn)的過程。另外，我國東中西部地區(qū)間發(fā)展不平衡，同一地區(qū)城市間人口規(guī)模和資源稟賦存有差異，這也決定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個漸進(jìn)的過程。

就業(yè)失業(yè)登記制度存在的突出問題

目前我國已經(jīng)建立起了相對完備的就業(yè)失業(yè)登記制度，大部分省市也結(jié)合本地實際制定了具體的就業(yè)失業(yè)登記辦法，全國縣級以上地區(qū)均已建立了公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)平臺，建立了相應(yīng)的管理和服務(wù)流程與規(guī)范。但街鎮(zhèn)、社區(qū)和村級平臺建設(shè)差異較大，城鄉(xiāng)一體化管理方面還存在一些亟待解決的問題。

一是制度滯后。城鎮(zhèn)化使更多的農(nóng)村勞動力離開了土地，但在求職和就業(yè)登記方面，當(dāng)前的制度沒有對農(nóng)村勞動者的就業(yè)失業(yè)狀況提出認(rèn)定依據(jù)，也缺乏相應(yīng)的扶持政策。在失業(yè)登記方面，由于城鄉(xiāng)社會保險制度模式的差異，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力只有部分被覆蓋進(jìn)來。制度規(guī)定穩(wěn)定就業(yè)滿6個月是本地農(nóng)村戶籍勞動者和非本地戶籍勞動者進(jìn)行失業(yè)登記的基本資格要求。在實踐中，對穩(wěn)定的認(rèn)定確實困難，滿6個月也有失公平，這一門檻存在一定的爭議。在各地實踐中，由于在具體登記中規(guī)范和要求不一，有的門檻過高，如有的地方將失業(yè)登記中檔案轉(zhuǎn)接作為勞動者辦理失業(yè)登記的主要依據(jù)之一，使得很多農(nóng)村戶籍勞動者被排除在失業(yè)登記制度之外。另外，制度規(guī)定對本地戶籍勞動者按戶籍所在地進(jìn)行就業(yè)失業(yè)管理，一部分人戶分離并處于失聯(lián)狀態(tài)的人口登記意愿較低，因此難以對他們進(jìn)行摸底調(diào)查。北京、上海等一二線城市普遍面臨著這種困境。隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，部分地區(qū)由于實行了居民戶或家庭戶，給登記工作帶來了較大影響。

二是對一體化內(nèi)涵的認(rèn)識不統(tǒng)一。由于對靈活就業(yè)人員和農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)失業(yè)狀態(tài)認(rèn)定較為困難，在實踐中，各地形成了不同的認(rèn)識和做法，由此帶來了服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的差異，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化管理亟待解決的關(guān)鍵問題。一些地區(qū)已經(jīng)制定了較為完善的公共就業(yè)服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，但要適應(yīng)全國情況還存在一定難度，因此清晰界定城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)涵，是推動全國基本公共就業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的前提。

三是制度運行實施環(huán)境制約著制度的落實。就業(yè)失業(yè)狀況的調(diào)查需要公安、民政、教育和工商等部門配合，以便獲取勞動者相關(guān)就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息。但由于部門間缺乏正常有效的溝通機制，給就業(yè)失業(yè)登記工作開展帶來了障礙。登記備案中對就業(yè)失業(yè)信息的摸底調(diào)查，由于缺少明確的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范和制約，加之缺乏有效的利益機制，工作阻力較大。

四是相關(guān)制度影響就業(yè)失業(yè)登記一體化管理。機關(guān)事業(yè)單位非市場化用人體制使得勞動者的身份顯得依然重要。由失業(yè)登記造成的勞動者干部身份的變化會給未來退休待遇帶來影響。一些待業(yè)大學(xué)生和從機關(guān)事業(yè)單位退出的勞動者為保持干部身份，不愿進(jìn)行檔案轉(zhuǎn)接和失業(yè)登記。當(dāng)前，鄉(xiāng)村集體企業(yè)、注冊設(shè)立在農(nóng)村的民營企業(yè)及其職工及個體工商戶不能參加失業(yè)保險，這使得失業(yè)保險基金在預(yù)防農(nóng)村失業(yè)和促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)扶持政策上存在政策障礙。因而即便實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化失業(yè)登記管理的地區(qū)，這類勞動者也難以獲得相同的扶持政策。另外，由于受失業(yè)保險制度統(tǒng)籌層次制約，非本地戶籍勞動者納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體的失業(yè)登記制度，也多因當(dāng)?shù)刎斦凸卜?wù)承載能力而難以享受到均等的就業(yè)扶持政策。

就業(yè)失業(yè)登記城鄉(xiāng)一體化管理的基本思路

城鄉(xiāng)一體化就業(yè)失業(yè)登記管理制度完善的目標(biāo)和任務(wù)：按照中央健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的要求，逐步建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的就業(yè)登記、失業(yè)登記和求職登記制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)失業(yè)狀態(tài)的一體化實時管理和基本公共就業(yè)服務(wù)均等化。

根據(jù)工作遞進(jìn)關(guān)系和邏輯順序，按照科學(xué)化、規(guī)范化和信息化的制度完善要求，按厘清內(nèi)涵調(diào)整制度完善標(biāo)準(zhǔn)信息聯(lián)網(wǎng)的實施步驟推進(jìn)制度完善工作。

一是科學(xué)界定城鄉(xiāng)就業(yè)失業(yè)類型、狀態(tài)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確就業(yè)失業(yè)登記在登記口徑、登記條件、登記內(nèi)容、登記流程、管理服務(wù)方面的規(guī)范和要求。

二是完善登記管理制度，進(jìn)一步拓寬登記口徑，完善居住地管理模式，消除登記條件差異、降低登記門檻，簡化登記流程、完善就業(yè)扶持政策、健全登記工作體系、強化就業(yè)失業(yè)登記監(jiān)管。

三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記服務(wù)規(guī)范。選擇部分有代表性的地區(qū)進(jìn)行就業(yè)失業(yè)登記公共服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)規(guī)范試點，不斷擴展服務(wù)范圍、提升服務(wù)層次、減少城鄉(xiāng)和群體差異，實現(xiàn)均等化。

四是加強信息平臺建設(shè)。在省級層面完成登記信息聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)勞動者基本就業(yè)狀態(tài)信息全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)對就業(yè)狀態(tài)的動態(tài)管理。

五是健全工作機制。建立工作質(zhì)量監(jiān)督機制和激勵約束機制，完善政府購買公共服務(wù)制度，強化登記經(jīng)辦與用工備案、勞動關(guān)系、社保等業(yè)務(wù)經(jīng)辦銜接。

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