無(wú)憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：□本報(bào)余依霖

趙國(guó)品作

從上世紀(jì)50年代初期至今，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作經(jīng)歷了曲折的歷程。黨的十八屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)依法治國(guó)，堅(jiān)持立法先行，這無(wú)疑為社會(huì)保險(xiǎn)立法工作帶來(lái)了新的歷史機(jī)遇。作為我國(guó)社保領(lǐng)域的第一部基本法律，《社會(huì)保險(xiǎn)法》開(kāi)啟了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作的新篇章。但基于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)正處在改革發(fā)展過(guò)程中，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，需要繼續(xù)探索和實(shí)踐，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也保持了必要的靈活性，作出了一些彈性或授權(quán)性的規(guī)定，為今后的制度完善和機(jī)制創(chuàng)新留出了空間。如何根據(jù)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化，完善社會(huì)保險(xiǎn)法律體系？如何通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作解決社保擴(kuò)面征繳、管理等多方面問(wèn)題？為此，走訪了清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師鄭尚元。

采取綜合立法模式分拆項(xiàng)目單行立法勢(shì)在必行

：《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)首次在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域頒布的法律，為社會(huì)保險(xiǎn)法律體系建設(shè)設(shè)立了總體框架。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》內(nèi)容過(guò)于原則化，您怎么看待這一問(wèn)題？

鄭尚元：《社會(huì)保險(xiǎn)法》采取的是綜合立法模式?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》既不是單行法的立法模式，也非法典化模式，更無(wú)法與1986年4月全國(guó)人大通過(guò)的《民法通則》相比較。實(shí)際上，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法模式類似于1994年頒布的《勞動(dòng)法》，突出特點(diǎn)是綜合性強(qiáng)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》內(nèi)容十分豐富，涵蓋5大社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，98項(xiàng)法律條文規(guī)定了全部的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度。

然而，這種綜合立法模式寬泛而不具體，導(dǎo)致該法實(shí)施還需要依賴于具體的行政法規(guī)和地方法規(guī)。

我國(guó)5大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，其啟動(dòng)時(shí)間、統(tǒng)籌層次、實(shí)踐基礎(chǔ)、法制化程度存在較大差異，在社會(huì)生活中的作用和社會(huì)認(rèn)知也存在較大反差。例如，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的重要程度靠前，社會(huì)實(shí)踐較為豐富，內(nèi)容和制度非常龐雜，但法制化程度不高。工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，但法制化程度較高。

總之，針對(duì)現(xiàn)行問(wèn)題，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的體例選擇應(yīng)當(dāng)是分拆各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而單行立法，以《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《健康保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)法》《失業(yè)保險(xiǎn)及就業(yè)法》等為主要單行立法，并輔以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、最高人民法院相關(guān)司法解釋以及相關(guān)的法律制度實(shí)施辦法。如此，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系將比較完整，制度的周延性和邏輯性將大為增強(qiáng)。

在這方面，中國(guó)可以向德國(guó)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)體例一個(gè)體例單行立法。20世紀(jì)70年代，德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度完成了單行立法，轉(zhuǎn)而開(kāi)始進(jìn)行法典編纂。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的進(jìn)程既要參照國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，亦要考慮中國(guó)現(xiàn)實(shí)。就我國(guó)國(guó)情而言，工傷保險(xiǎn)的條件最為成熟，可以首先單行立法，并為其他險(xiǎn)種今后立法提供參照。

社保法推動(dòng)參保人數(shù)持續(xù)增加應(yīng)嚴(yán)懲欠繳社保費(fèi)單位

：《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施，推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)的持續(xù)增加。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有大量的農(nóng)民工涌入城市。在農(nóng)民工參保擴(kuò)面問(wèn)題上，如何完善相關(guān)法律法規(guī)？

鄭尚元：2010年10月頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》以法律形式明確了全民保險(xiǎn)的發(fā)展方向，加快了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的步伐，推動(dòng)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力建設(shè)，企業(yè)的守法參保意識(shí)得到增強(qiáng)，各地都反映逃避欠費(fèi)的企業(yè)越來(lái)越少，很多企業(yè)在與職工簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，都明確告知職工要參加社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)，隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的宣傳，職工的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)普遍增強(qiáng)。

下一步，應(yīng)密切關(guān)注靈活就業(yè)農(nóng)民工的參保問(wèn)題。農(nóng)民工中有兩類人，一種是有雇主的單位人，另一種就是沒(méi)有固定雇主的靈活就業(yè)者。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在2.6億農(nóng)民工中，有5000萬(wàn)名靈活就業(yè)人員。本城鎮(zhèn)的靈活就業(yè)人員能夠以個(gè)體身份參加社會(huì)保險(xiǎn)，而在我國(guó)大部分地區(qū)，農(nóng)民工中的靈活就業(yè)人員參加不了流入地的社會(huì)保險(xiǎn)，由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，往往也沒(méi)有在原籍地參保。這部分人成為社會(huì)保險(xiǎn)制度參保擴(kuò)面的重中之重，在社會(huì)保險(xiǎn)立法上也應(yīng)引起重視。

：截至今年9月底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)比2010年底增加了7537萬(wàn)人。但是，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)基金收入和參保人數(shù)增速趨緩，怎樣在立法層面促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展？

鄭尚元：《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)范了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，規(guī)定了用人單位和勞動(dòng)者的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化了政府責(zé)任，確定了社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)各方的法律責(zé)任，使社會(huì)保險(xiǎn)制度更加穩(wěn)定、運(yùn)行更加規(guī)范，從而使社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)全面進(jìn)入法制化的軌道。

但是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》宣示性條款很多，剛性權(quán)利義務(wù)條款不足，比如對(duì)用人單位的約束力還不夠?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)參加各類社會(huì)保險(xiǎn)，但未規(guī)定用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定比例。剛性權(quán)利義務(wù)的缺失與過(guò)多的宣示性條款，一定程度上淡化了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重要作用，影響勞動(dòng)者和用人單位參保續(xù)保，或者是參保也僅僅繳納最低檔次的費(fèi)用。

社會(huì)保險(xiǎn)立法必須從粗獷型走向精細(xì)化。事實(shí)上，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法完全可以大膽地向國(guó)外大陸法系國(guó)家學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)。比如，西方的雇主單位大都不敢拖欠社保費(fèi)，否則他們將面臨極其嚴(yán)厲的處罰。我國(guó)可從國(guó)家層面多部門聯(lián)動(dòng)，建立社會(huì)信用體系，用人單位沒(méi)有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，那么它的貸款、企業(yè)年檢、營(yíng)業(yè)執(zhí)照都會(huì)面臨問(wèn)題，不但會(huì)被強(qiáng)制追繳，也會(huì)面臨高額的罰款，造成嚴(yán)重后果的還將面臨刑事處罰。

統(tǒng)一社保費(fèi)征繳主體社保立法將更多反映人民意志

：《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一征繳主體、新農(nóng)合管理體制等問(wèn)題引發(fā)爭(zhēng)議，今后在立法層面應(yīng)該怎樣解決？

鄭尚元：《社會(huì)保險(xiǎn)法》奠定了各方主體的關(guān)系框架，但對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳部門僅做了原則規(guī)定，最終沒(méi)有明確規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)。

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳在很多地區(qū)由稅務(wù)部門托管是有歷史原因的。上世紀(jì)90年代末期，企業(yè)效益普遍不佳，由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳力度弱。一些地方政府想出辦法，開(kāi)始委托征收手段較多的稅務(wù)部門來(lái)征收，效果明顯。1999年國(guó)家出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》，把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體選擇權(quán)交給了各個(gè)省政府，由省政府決定由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)征收，這一做法延續(xù)至今?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定必須統(tǒng)一征收，但征收主體是誰(shuí)、統(tǒng)一的時(shí)間表均未明確。

事實(shí)上，社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，繳納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而期待未來(lái)享受相應(yīng)的權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不是一般的行政事業(yè)性收費(fèi)，它是保險(xiǎn)費(fèi)，體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)相一致的品性。因此，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體或被保險(xiǎn)人繳納對(duì)象只能是保險(xiǎn)人。我國(guó)至今都沒(méi)有完成社會(huì)保險(xiǎn)法上保險(xiǎn)人之法人人格塑造。各地名稱混亂，有的稱社會(huì)保險(xiǎn)局，有的稱中心。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須完成法律人格塑造，成為真正的保險(xiǎn)人，工作才能逐步法制化。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一征繳主體應(yīng)由人社部門來(lái)負(fù)責(zé)，以便于統(tǒng)一管理，在立法層面就應(yīng)該明確。

由衛(wèi)計(jì)委主管的新農(nóng)合和人社部管理的城居醫(yī)保大多并行運(yùn)行，導(dǎo)致出現(xiàn)大量重復(fù)參保，也造成了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的行政資源浪費(fèi)，這也為立法留下了新的空間。

：十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)立法工作將會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

鄭尚元：黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家；深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、各方有序參與的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法的途徑。把這些應(yīng)用到我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作中，將會(huì)使其更反映人民意志，得到人民更多的支持。

同時(shí)，任何事物的發(fā)展有其內(nèi)生的規(guī)律，只有遵從這些規(guī)律，人類才能認(rèn)識(shí)事物，并與之形成和諧一體。法律制度乃為人類智慧之結(jié)晶，是為規(guī)則賦予強(qiáng)制力的社會(huì)沉淀。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度是重要的法律制度，其發(fā)展必有其內(nèi)生的規(guī)律性和客觀性。換言之，社會(huì)保險(xiǎn)立法只有遵從這樣的規(guī)律，循序漸進(jìn)，緩急有度地進(jìn)行，才能形成理性和實(shí)用的制度。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制之路，路途還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，現(xiàn)在只是一個(gè)開(kāi)始，還需要不斷努力。

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