無憂保失業(yè)保險早報：伴隨《社會保險法》的實施，我國走上了以社會保險為主體的保障之路，人們的社會保險權(quán)益受到法律保護。社保關(guān)系到每個人的基本權(quán)益，比如未能按時領(lǐng)到養(yǎng)老金的老人，可能生活很快面臨困難；遭遇工傷的職工，如果未能及時被認定工傷，則健康和生存受到很大影響。因此，社會保險法律服務(wù)體系的重要性日益凸顯。通過法律服務(wù)體系，建立有效的解決社會保險爭議的制度，無論對于化解糾紛，還是糾正違法行為都將發(fā)揮巨大作用。但是，目前存在的社保爭議解決機制的二元分割問題，影響到法律實施的效果。

□本報李小彤

：我國社會保險爭議解決機制的現(xiàn)狀是什么？

栗燕杰：中國現(xiàn)行法律制度是基于公法、私法分類的理念，沒有為社會保險法律服務(wù)體系量體裁衣。這突出表現(xiàn)在社會保險救濟制度方面。從整體上看，中國社會保險爭議解決機制是行政爭議、勞動爭議二元分割，兩套機制各行其是，均無法徹底有效解決社會保險爭議。相應(yīng)地，社會保險侵權(quán)賠償領(lǐng)域，也被分割為社會保險國家賠償與社會保險民事侵權(quán)賠償。

社會保險行政爭議：涉及廣、影響大

：我國社會保險行政爭議的解決機制是什么樣的？

栗燕杰：社會保險行政爭議是行政機關(guān)與公民、用人單位之間的縱向爭議。表現(xiàn)形態(tài)多樣，在現(xiàn)實中頻繁發(fā)生，比如勞動者和社保經(jīng)辦機構(gòu)、行政部門之間的行政爭議；用人單位和社保經(jīng)辦機構(gòu)、行政部門之間的行政爭議。社會保險行政爭議的解決機制，不僅是保護用人單位和參保人社會保險權(quán)益的制度保障，而且對于促進依法行政特別是社保行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)等依法行使權(quán)力具有重要意義。

現(xiàn)有社會保險行政爭議的解決方式主要包括復(fù)查、行政復(fù)議、行政訴訟三種形式。復(fù)查是社保經(jīng)辦機構(gòu)、費用征收機構(gòu)等主體重新處理，屬于選擇性的非正式程序。行政復(fù)議是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種監(jiān)督、救濟方式。1999年通過的《行政復(fù)議法》第6條第10項明確將申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的納入行政復(fù)議的范圍內(nèi)。2010年3月16日，人社部出臺《人力資源社會保障行政復(fù)議辦法》，擴大社會保險行政復(fù)議的范圍，包括將人力資源社會保障部門的具體行政行為、社保經(jīng)辦機構(gòu)的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。在一些地方，社會保險行政復(fù)議已成為當?shù)匦姓?fù)議的重要類型。行政訴訟是法院對社會保險行政活動的監(jiān)督，對參保人和相關(guān)主體社會保險權(quán)益的救濟。

：在法律實踐中，反映出社會保險行政訴訟目前審判難度較大，原因是什么？

栗燕杰：1989年通過的《行政訴訟法》將社會保險行政爭議涵蓋在內(nèi)。社會保險行政訴訟工作雖然起步較早，但一直缺乏足夠的案件數(shù)量積累，有關(guān)人員審判經(jīng)驗并不豐富。近年，社會保險行政訴訟的重要性與日俱增。不少地方法院審判庭在審理涉及養(yǎng)老保險行政訴訟案件時，發(fā)現(xiàn)此類案件缺乏明確的法規(guī)政策依據(jù)，雖然我國《社會保險法》已經(jīng)出臺，但法律服務(wù)供給不足的問題依然凸顯。畢竟，雖然有《社會保險法》《工傷保險條例》《失業(yè)保險條例》，但針對最重要的兩大險種養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的專門的法律、行政法規(guī)尚未出臺。社會保險行政訴訟往往帶有一定的示范性，法官直觀體驗到社會保險行政訴訟案是涉及面廣，影響面大。一個社會保險案件往往關(guān)系一個單位、整個行業(yè)乃至整個地區(qū)的類似情況，可謂牽一發(fā)而動全身。

社會保險勞動爭議：覆蓋不了多樣的社會保險關(guān)系

：社會保險行政爭議是行政機關(guān)與公民、用人單位之間的縱向爭議，橫向的社會保險爭議主要表現(xiàn)為勞動爭議。請介紹一下我國社會保險勞動爭議解決機制又是什么樣的？

栗燕杰：其實，社會保險勞動爭議這一提法，只是遷就現(xiàn)行法律制度的表述。隨著社會保險覆蓋面的擴大，社會保險與勞動關(guān)系的聯(lián)系呈現(xiàn)不斷放松的趨勢。建立社會保險，并不以勞動關(guān)系為必要條件。社會保險關(guān)系出現(xiàn)多樣化趨勢。在橫向的社會保險爭議方面，勞動爭議已不能涵蓋全部，二者存在大量交叉，以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的社會保險爭議占較大比例，但仍有小部分并日益增多的橫向社會保險爭議并不以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》將勞動者與用人單位之間的社會保險、福利等方面的爭議，納入適用該法的勞動爭議之內(nèi)。

社會保險勞動爭議的處理方式主要是仲裁和民事訴訟，也有其他非正式的爭議解決方式，如調(diào)解、和解、協(xié)商、工會處理等。社會保險勞動爭議調(diào)解、仲裁的程序，可以依據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》中關(guān)于勞動爭議調(diào)解、勞動爭議仲裁的相關(guān)程序規(guī)定。社會保險勞動爭議的民事訴訟，由法院的民事審判庭按照《民事訴訟法》來審判。

兩種侵權(quán)賠償責(zé)任

：既然社會保險有行政爭議和勞動爭議兩種，那么社會保險的侵權(quán)賠償責(zé)任是否也有兩種情況？

栗燕杰：是的。社會保險的侵權(quán)賠償責(zé)任分為社會保險民事賠償責(zé)任和社會保險國家賠償責(zé)任?！渡鐣ｋU法》第89條規(guī)定了社保經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員違法行為給社會保險基金、用人單位或個人造成損失的賠償責(zé)任，第92條規(guī)定了各種行政部門及其工作人員泄露用人單位和個人信息造成損失的賠償責(zé)任。《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》對個人信息方面的侵權(quán)行為和賠償責(zé)任予以細化。總體來說，賠償責(zé)任包括兩種情形，一是構(gòu)成《國家賠償法》意義上的國家賠償；二是由工作人員個人行為造成損失的，依法由該人員承擔民事賠償。屬于國家賠償責(zé)任的適用范圍，除適用《社會保險法》外，還應(yīng)適用《國家賠償法》及相關(guān)法律法規(guī)。用人單位或個人申請賠償，應(yīng)當先向承擔賠償義務(wù)的機關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時一并提出。但是，如果給用人單位或者個人造成損失的行為不屬于行使職權(quán)的行為，而屬于個人行為的話，則相關(guān)個人須承擔民事賠償責(zé)任。

建立一體式爭議解決機制是改造社會保險爭議解決機制的首要議題

：社保爭議解決機制兩類情況并行的現(xiàn)狀會帶來什么結(jié)果？

栗燕杰：二元分割、碎片化的社會保險爭議解決機制會使權(quán)益保障救濟效果低下。根據(jù)現(xiàn)有法律，社會保險的爭議解決體系包括兩大基本類型：社會保險行政爭議采取了行政復(fù)議、行政訴訟自由選擇的救濟模式；而相關(guān)勞動爭議的解決則設(shè)置了包括訴訟、仲裁和行政處理在內(nèi)的糾紛解決模式。鑒于此，無論是用人單位還是參保個人，當其社會保險權(quán)益受到侵害提起訴訟請求時，必須首先厘清究竟是社會保險行政爭議還是勞動爭議。而這無論在理論上還是在實踐中，均難以明確。最高法院的3次《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》和相關(guān)批復(fù)也多處界定社會保險勞動爭議、行政爭議的范圍，加之各地不同政策，阻礙了權(quán)利救濟，造成了制度的二元分割。如何設(shè)置更為合適的、整合行政與民事的一體式爭議解決機制，是改造社會保險爭議解決機制的首要議題。

：您認為如何改變社保爭議解決的二元分割狀況？

栗燕杰：雖然從理論劃分上看，勞動爭議與行政爭議涇渭分明，但實踐中二者混雜不清，難以區(qū)分。為保護兼具行政性和勞動性的社會保險權(quán)益起見，為一次性解決社會保險爭議起見，在司法層面不應(yīng)再區(qū)分社會保險勞動爭議和社會保險行政爭議，而應(yīng)建立統(tǒng)一的社會保險爭議解決體系，對社會保險相關(guān)爭議給予一并處理解決。

在不觸動現(xiàn)行司法體制的框架下，一個可供選擇的修補方案是附帶解決的模式，即將本來處于兩種爭議解決格局的社會保險爭議，從社會保險爭議的行政性出發(fā)，采取行政附帶民事爭議的方式，交由行政爭議解決體系處置。這種做法能有效解決現(xiàn)行制度的二元分割與碎片化缺陷。將與社會保險相關(guān)的勞動爭議與社會保險的行政爭議予以整合，統(tǒng)一在一套體系之內(nèi)，有利于提升社會保險權(quán)益的保障效果。通過行政復(fù)議、行政訴訟附帶相關(guān)勞動、民事爭議機制，既將用人單位、一般參保人從二元分割的迷局中解脫出來，又矯正了勞動者處于弱勢地位的格局。

附帶解決的模式，只能初步化解二元分割的弊病，并不能達到體系整合。畢竟，附帶解決存在難以化解的缺陷。首先，附帶解決對復(fù)議機構(gòu)工作人員、法院行政審判庭的法官的專業(yè)素養(yǎng)，提出了較高要求：除具備崗位要求的基本專業(yè)能力之外，還需具有一定的解決社會保險勞動爭議的專業(yè)能力。其次，附帶解決需要當事人的配合。如果當事人并未申請一并解決，則法院難以啟動附帶處理。

為實現(xiàn)制度的徹底統(tǒng)一，應(yīng)考慮統(tǒng)一的社會法院或行政法院模式。在此方面，德國、日本等國家的專門法院模式、英國整合解決糾紛體系的做法值得借鑒。從中國國情出發(fā)，借鑒金融審判庭環(huán)境保護審判庭等已有的模式，設(shè)置專門的社會保障審判庭，也未嘗不是一種選擇。

第81條社會保險行政部門和其他有關(guān)行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險費征收機構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當依法為用人單位和個人的信息保密，不得以任何形式泄露。

第82條任何組織或者個人有權(quán)對違反社會保險法律、法規(guī)的行為進行舉報、投訴。

社會保險行政部門、衛(wèi)生行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險費征收機構(gòu)和財政部門、審計機關(guān)對屬于本部門、本機構(gòu)職責(zé)范圍的舉報、投訴，應(yīng)當依法處理；對不屬于本部門、本機構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當書面通知并移交有權(quán)處理的部門、機構(gòu)處理。有權(quán)處理的部門、機構(gòu)應(yīng)當及時處理，不得推諉。

第83條用人單位或者個人認為社會保險費征收機構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

用人單位或者個人對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不依法辦理社會保險登記、核定社會保險費、支付社會保險待遇、辦理社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)或者侵害其他社會保險權(quán)益的行為，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

個人與所在用人單位發(fā)生社會保險爭議的，可以依法申請調(diào)解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權(quán)益的，個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構(gòu)依法處理。

第89條社會保險經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員有下列行為之一的，由社會保險行政部門責(zé)令改正；給社會保險基金、用人單位或者個人造成損失的，依法承擔賠償責(zé)任；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：

未履行社會保險法定職責(zé)的；

未將社會保險基金存入財政專戶的；

克扣或者拒不按時支付社會保險待遇的；

丟失或者篡改繳費記錄、享受社會保險待遇記錄等社會保險數(shù)據(jù)、個人權(quán)益記錄的；

有違反社會保險法律、法規(guī)的其他行為的。

第92條社會保險行政部門和其他有關(guān)行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險費征收機構(gòu)及其工作人員泄露用人單位和個人信息的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；給用人單位或者個人造成損失的，應(yīng)當承擔賠償責(zé)任。《社會保險法》

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