無憂保失業(yè)保險早報：社會保障是現(xiàn)代社會的安全網(wǎng)和減震器，關(guān)乎每個社會成員的切身利益，也直接影響到經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和社會公平正義的有效實現(xiàn)。十二五規(guī)劃提出，要堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平，這是我國著眼于構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建成小康社會的戰(zhàn)略性安排。

消除部分群體的制度真空，實現(xiàn)社會保障的公平性和可及性

廣覆蓋是健全社會保障體系的前提和基礎(chǔ)。只有做到全覆蓋，社會保障體系的保基本、多層次和可持續(xù)才能更加充分地體現(xiàn)，才會更加具有實踐意義。嚴格來說，廣覆蓋有兩層含義，即制度層面的制度全覆蓋和實踐領(lǐng)域的實際全覆蓋，分別體現(xiàn)社會保障的公平性和可及性。社會保障制度改革要正確認識并處理好制度全覆蓋和實際全覆蓋的關(guān)系，制度全覆蓋是實際全覆蓋的前提和基礎(chǔ)，但制度全覆蓋并不必然帶來實際全覆蓋，二者之間可能存在差距，即各項社會保險參保率有可能達不到100%，部分困難群眾可能享受不到低保待遇和住房保障待遇。

廣覆蓋首先要做到制度全覆蓋，即讓人人享有參加社會保險的機會，人人享有社會救助和住房保障的權(quán)利，消除部分群體的制度真空。廣覆蓋其次要做到實際全覆蓋，即提高城鄉(xiāng)居民的社會保險參保率，提高社會福利、社會救助和住房保障的覆蓋人群比重，讓制度覆蓋人群能夠切實享受到社會保障的普惠。實際全覆蓋是社會保障制度廣覆蓋的實踐目標，也是制度全覆蓋的落腳點。

特殊群體參保問題是實際全覆蓋落實的重點難點

與計劃經(jīng)濟時期相比，現(xiàn)行各項社會保障制度在構(gòu)建理念和制度設(shè)計等方面均發(fā)生了較大變化，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等制度進行重大調(diào)整，失業(yè)保障、最低生活保障等制度從無到有，經(jīng)過不斷探索和完善，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的社會保障體系框架初步形成。但是，當前仍有部分城鄉(xiāng)居民缺乏相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度安排，城鎮(zhèn)居民中主要有勞動年齡段內(nèi)不能參保或失業(yè)的群體、家屬工和五七工、年滿60周歲無任何養(yǎng)老保障的弱勢老年群體等，農(nóng)村居民中主要是尚未進行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的群體。2011年7月1日起我國啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，預(yù)期于2012年實現(xiàn)全覆蓋，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已在全國范圍逐步試點推開，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)甚至嘗試建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，這標志著養(yǎng)老保障將從制度上實現(xiàn)全覆蓋。我國先后于2003年、2007年分別啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的試點，2010年分別覆蓋全國農(nóng)村居民和全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，標志著醫(yī)療保障在制度上實現(xiàn)全覆蓋。

從發(fā)展態(tài)勢來看，我國很快就能實現(xiàn)社會保障的制度全覆蓋，但實現(xiàn)實際全覆蓋尚需時日，因此社會保障制度下一步改革和完善的目標方向之一就是，從制度全覆蓋到實際全覆蓋。當前實現(xiàn)實際全覆蓋的重點難點在于，如何提高城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險參保率，以及解決農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等特殊群體的參保問題，如何提高城鄉(xiāng)最低生活保障制度和住房保障的覆蓋率，以讓更多的城鄉(xiāng)居民有資格、有能力享受到社會保障待遇。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保率不高的原因是多方面的，困難企業(yè)無力參保，個體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工的參保積極性不高，一方面是由于繳費率過高挫傷了部分適用對象的參保積極性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽視遠期養(yǎng)老金收入，加上社保經(jīng)辦機構(gòu)征繳力度有限，致使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保率遠低于政策預(yù)期。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險目前處于試點推廣階段，由于屬自愿參加，從實際反響來看，農(nóng)村居民的參保意愿也與政策預(yù)期有一定差距。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的實際覆蓋率不高，主要源于甄選機制不合理，政府根據(jù)低保資金的規(guī)模來逆向選擇低保對象，而不是根據(jù)符合條件的低收入群體的實際數(shù)量來提供低保待遇，難以體現(xiàn)享受低保待遇以家庭人均收入為條件的制度要求。住房保障同樣如此，由于地方政府不愿意為廉租房和公共租賃房的建設(shè)提供必要的土地供應(yīng)與資金投入，導(dǎo)致大量低收入群體和中低收入群體背負沉重的住房壓力。

制度規(guī)范+待遇流動+投入可持續(xù)

當前和今后一段時期，我國社會保障制度改革和完善的政策取向是，堅持制度整合，努力縮小制度待遇差距，著力提高統(tǒng)籌層次，以推動從制度全覆蓋到實際全覆蓋的合理有序?qū)崿F(xiàn)。

首先，要加快推進社會保障法制建設(shè)，增強社會保障制度的規(guī)范性和權(quán)威性。社會保障制度關(guān)系國家長治久安和社會穩(wěn)定，世界上大多數(shù)國家均以立法形式對其進行強制性安排。我國應(yīng)抓緊出臺社會保障相關(guān)立法，使社會保障體系建設(shè)步入法制化軌道?？紤]到社會保障領(lǐng)域各部分的發(fā)展階段有早有晚，出臺法律法規(guī)的時序可有先后之分。社會保險方面，《社會保險法》剛剛頒布實施，《失業(yè)保險條例》和《工傷保險條例》已經(jīng)出臺，而養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險目前均以國務(wù)院決定和通知的形式來規(guī)范，建議先由國務(wù)院盡快制定《養(yǎng)老保險條例》和《醫(yī)療保險條例》，內(nèi)容主要包括覆蓋對象、籌資方式、待遇模式和調(diào)整機制、基金投資和監(jiān)管，規(guī)定不能太粗放，也不能過于具體。社會福利方面，鑒于人口老齡化態(tài)勢日益嚴峻，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展迫在眉睫，建議盡快制定《養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)促進法》，對現(xiàn)有與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)進行綜合提煉，在此基礎(chǔ)上出臺《養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理條例》、《養(yǎng)老服務(wù)實施辦法》等規(guī)章制度。社會救助方面，《城市居民最低生活保障條例》出臺已逾12年，建議在全國層面上出臺《最低生活保障法》，在此基礎(chǔ)上修訂《城市居民最低生活保障條例》和制訂《農(nóng)村最低生活保障條例》。

其次，要大力促進城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展，增強社會保障待遇的流動性和便捷性。我國要將城鄉(xiāng)社會保障制度作為一個有機整體，進行科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)計，包括項目結(jié)構(gòu)、保障水平、籌資模式、管理制度和監(jiān)管機制等，以有助于城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接?？紤]到當前城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展不平衡和經(jīng)濟實力有限等條件因素的制約，農(nóng)村社會保障制度應(yīng)向制度相對先進、運行相對成熟的城鎮(zhèn)社會保障制度靠攏，盡量避免二者在基本構(gòu)成要素方面的偏差，為將來城鄉(xiāng)社會保障制度的一致發(fā)展奠定基礎(chǔ)。各級政府在增加廉租房和公共租賃房的供應(yīng)時，應(yīng)將流動人口納入保障范圍，鑒于短期內(nèi)解決龐大流動人口的居住問題比較難，建議采取分類提供、逐步推進的辦法來實現(xiàn)。待時機成熟后，將城市住房保障的覆蓋范圍擴大到全體流動人口，以真正實現(xiàn)待遇公平。

再次，完善社會保障的公共財政投入機制，增強社會保障的經(jīng)濟支撐能力。一要合理劃分中央和地方各級政府的社會保障事權(quán)，明確各級政府的社會保障責任。中央政府主要負責全國性社會保障法律法規(guī)的制定，制定并實施社會保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌各地社會保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，監(jiān)督各地社會保障事業(yè)的財政投入和運行管理。地方政府主要負責本地社會保障事業(yè)的執(zhí)行與實施，保證社會保障制度的財政投入，負責社會保障的日常事務(wù)。二要提高各級財政用于社會保障支出的比重，逐步形成與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障待遇調(diào)整機制，在保證全體社會成員基本社會保障的同時，努力使人們合理分享經(jīng)濟社會的發(fā)展成果。財政投入的重點方向是解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)和做實個人賬戶，提高對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補貼水平，提高對城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補貼水平，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，增強對廉租房和公共租賃房建設(shè)與運營的財政投入。三要建立和健全社會保障預(yù)算，中央政府和省級政府應(yīng)分別建立社會保障預(yù)算，逐步將社會保障支出作為中央財政和省級財政的主要支出項目確定下來，將繳費、財政撥款、社會捐贈、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和發(fā)行彩票等途徑形成的社會保障資金納入社會保障預(yù)算，使社會保障收支活動受到嚴格的預(yù)算監(jiān)督。

最后，推動社會保障制度調(diào)整與改革，增強社會保障制度全覆蓋的可持續(xù)性。一要健全完善養(yǎng)老保險制度，具體措施包括盡快實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，繼續(xù)做實養(yǎng)老金個人賬戶，穩(wěn)步推進養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。二要健全完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，具體措施包括規(guī)范全國的低保標準確定機制，建立低保標準的正常增長機制，完善收入調(diào)查統(tǒng)計體系。三要健全完善住房保障制度，具體措施包括構(gòu)建多層次的住房保障體系，加快完善廉租房制度和公共租賃房制度，逐步取消經(jīng)濟適用房，完善住房公積金制度，適度向低收入住房困難家庭傾斜。四是改進社會保險基金的投資管理，具體措施包括投資實行競標管理，拓寬投資領(lǐng)域，完善投資監(jiān)管。

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