無憂保失業(yè)保險早報：社會保險基金，尤其是其中的養(yǎng)老金與每個家庭息息相關(guān)，事關(guān)國計民生。但是，當前我國社會保險基金投資運營管理存在著管理主體不明、投資渠道單一、效率低下等問題。在通貨膨脹前提下，存在貶值的可能，且從長遠來看，基金的增值能力和支付能力也令人擔憂。一方面是近半數(shù)省份養(yǎng)老金收不抵支，一方面是基金結(jié)余收益率大大低于通貨膨脹率，中國養(yǎng)老金制度正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

近日，在中國人民大學中國社會保障研究中心主辦的中國社會保障30人論壇2012年會上，中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文、財政部社會保障司副司長余功斌、中央財經(jīng)大學社會保障研究中心主任褚福靈和西南財經(jīng)大學保險與社會保障研究中心主任林義等專家們就今后基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和社保基金應(yīng)如何進行多元化投資，防止基金縮水等問題發(fā)表了自己的觀點。

中國社會科學院拉美所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文：

養(yǎng)老金管理要考慮長短期布局

當前，中國基本養(yǎng)老保險基金進行市場化投資改革已箭在弦上，不得不發(fā)。但對于中國養(yǎng)老金一攬子改革而言，尤其是下一步建立專門投資機構(gòu)改革中，還應(yīng)通盤考慮養(yǎng)老基金的短期和長期布局。

基本養(yǎng)老保險基金分為統(tǒng)籌基金和賬戶基金。全國賬戶基金應(yīng)全部委托給全國社?；疬\營，統(tǒng)籌基金應(yīng)委托給新建投資機構(gòu)。即賬戶基金和統(tǒng)籌基金應(yīng)分而治之，分別由兩個主權(quán)養(yǎng)老基金運營主體予以負責。

首先，從風險容忍度和投資策略看，在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險基金中，社會統(tǒng)籌基金風險容忍度要低于個人賬戶基金風險容忍度，因此，投資策略與資產(chǎn)配置也應(yīng)有所區(qū)別，這正好與全國社保基金的風險容忍度與擬建立投資機構(gòu)的風險容忍度大致相同。全國社?；鹬饕莵碜宰⑷氲呢斦芸詈蛧泄蓜潛?，風險容忍度要高一些，股票投資上限必定高于新建立的投資機構(gòu)；而新建機構(gòu)管理的資產(chǎn)完全來自參保人繳費，其風險容忍度必然小于前者，其股票投資上限也必然低于前者。所以，將賬戶基金全部一次性委托給全國社?；鹄硎聲⒎腺~戶基金的屬性要求。

其次，從收益率的基準要求看，賬戶基金適宜委托給全國社?；鹄硎聲?。既然賬戶基金風險容忍度高于統(tǒng)籌基金，其投資收益率基準可以設(shè)定為9.0%，而統(tǒng)籌基金可設(shè)定為6.0%。根據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度替代率是47%，而十幾年以前設(shè)計的制度目標替代率是58.5%。因此，要達到當前47%的替代率，繳費21年即可實現(xiàn)，但如果按6%的賬戶基金回報率來計算，則需要繳費25年。如果要滿足58.5%的替代率，委托給全國社保理事會僅需要26年，而委托給新建機構(gòu)則需要32年。在未來幾十年里，如果考慮到老齡化和提高退休年齡等因素，新建機構(gòu)和全國社?；鹄硎聲馁~戶基金年均收益率將導(dǎo)致賬戶基金的替代率相差十分懸殊。所以，統(tǒng)籌基金和賬戶基金分開運營完全必要。

再次，從基金的不同屬性看，賬戶基金具有明顯個人財產(chǎn)屬性，賬戶基金與賬戶持有人的對賬單將十分精準，不可能發(fā)生任何道德風險。委托給全國社保理事會投資運營將簡單易行，可一步到位實行全國水平的管理，這樣全國社保理事會還可保持目前的單純機構(gòu)投資者的定位。相比之下，統(tǒng)籌基金難以提高統(tǒng)籌管理層次，其統(tǒng)一集中投資管理的本質(zhì)是半市場交易，半行政手段，對地方政府道德風險的識別和管理將存在很大困難。對新建機構(gòu)而言，其運營的統(tǒng)籌基金將承擔資產(chǎn)現(xiàn)值與未來債務(wù)的精算平衡關(guān)系，該機構(gòu)事實上已成為養(yǎng)老保險制度一個不可分割的組成部分，或至少與養(yǎng)老保險收支存在千絲萬縷的聯(lián)系，甚至將擔當起中央公積金局的職能。

第四，從養(yǎng)老金待遇記發(fā)公式上看，賬戶基金的記發(fā)公式應(yīng)是完全市場化的，其賬戶基金的投資收益率可以采取真實的投資收益率。而統(tǒng)籌基金則不同，其利率必然是設(shè)定的，全國統(tǒng)一公布。新建投資機構(gòu)必然要以豐補歉，自我熨平，追求的是資產(chǎn)與債務(wù)的精算平衡，因此，新建養(yǎng)老保險基金投資機構(gòu)可以實行一個有管理的、類似中央公積金制度的利率記賬制度。既然賬戶基金和統(tǒng)籌基金的利率記發(fā)原則不同，那么，將二者分給兩個機構(gòu)分別管理成為必然。

第五，從賬戶基金投資管理體制的發(fā)展趨勢看，將賬戶基金和統(tǒng)籌基金同時一次性分別委托出去并實行集中投資，可以一次性根絕地方分散投資管理賬戶基金的制度隱患，這是化解地方運營養(yǎng)老保險基金導(dǎo)致市場風險的長期制度建設(shè)。

最后，從政策連續(xù)性上看，將賬戶基金全部委托給全國社?；鹄硎聲?，就是對2006年理事會受托管理若干省份做實賬戶試點中央財政補貼部分的政策延續(xù)，也是一次制度規(guī)范，更是順理成章的自然結(jié)果。

財政部社會保障司副司長余功斌：

今后社保制度建設(shè)要解決多與少的矛盾

十年時間，我國社會保障改革從局限于配套國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制的重要支柱之一，并快速實現(xiàn)制度的城鄉(xiāng)全覆蓋，初步實現(xiàn)了人人享有社會保障，而且保障水平也大幅度提高。但仍然存在一些先天不足和人為失誤。主要表現(xiàn)在：

一是制度碎片化，待遇差別化。我國現(xiàn)行的各項社會保障制度基本按城鄉(xiāng)不同、群體不同、地區(qū)不同的原則分別建立的，再加上統(tǒng)籌層次的差異化，造成制度既有橫向分割也有縱向分割。造成不同制度待遇差別過大，甚至難以縮小，同時大大增加管理成本。

二是設(shè)計先天不足，財務(wù)不可持續(xù)。在制度設(shè)計總體布局上，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療在繳費、待遇標準和管理要求等方面盡管沒有本質(zhì)區(qū)別，卻人為地分別按兩個制度運行。在具體的制度設(shè)計方面，現(xiàn)行養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項保險制度都不同程度存在先天不足。

三是事權(quán)財權(quán)不清，制度一體化難。中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府在社會保障方面的職責范圍和支出責任劃分不清，造成一級壓一級，一級反彈一級，最終形成下級依賴上級的狀況。

四是管理分散粗放，信息系統(tǒng)落后。現(xiàn)行的社會保障管理體制極其分散，由于統(tǒng)籌層次過低，不同制度還分散在不同政府部門管理，即使是人力資源社會保障部門也存在不同的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，各自為政，各自為戰(zhàn)。

今后相當長時期內(nèi)，我國社會保障制度建設(shè)的主要任務(wù)是逐步解決多與少的矛盾。

一是要從宏觀上把握制度整合和保障水平趨同的進度，既防止保障不足又避免福利陷阱。制度整合和待遇趨同是長遠目標，但是進度一定要與我國經(jīng)濟社會制度改革、經(jīng)濟財政增長、城鄉(xiāng)差距縮小進度、居民收入總體增長水平相適應(yīng)，切不可畏縮不前或拔苗助長。

二是要總體設(shè)計、分步實施制度整合，避免制造新的矛盾和問題。國家層面要統(tǒng)籌考慮制度整合、待遇趨同、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理完善等問題，對今后的改革思路進行總體設(shè)計。遠期目標是以人為制度建設(shè)和管理服務(wù)的核心，建立制度合一、權(quán)責對稱、服務(wù)公平的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系；中期目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度和管理服務(wù)的一體化。近期目標則是分別合并城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，設(shè)高低兩檔繳費和待遇標準，并與企業(yè)職工基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度進行有效銜接，同時，將行政事業(yè)單位職工直接納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。

三是要認真總結(jié)國內(nèi)外制度設(shè)計及其運行中的經(jīng)驗教訓(xùn)，在整合過程中調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，保持制度的財務(wù)可持續(xù)性。統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度模式，明確個人賬戶為待遇計發(fā)辦法，建立與城鄉(xiāng)居民收入或物價掛鉤的待遇調(diào)整機制，實行總量部分積累模式并輔之以全國社會保障基金的積累保證財務(wù)的可持續(xù)性。統(tǒng)籌修訂完善《促進就業(yè)法》和《失業(yè)保險條例》，適當下調(diào)失業(yè)保險費繳費率，通盤調(diào)整失業(yè)保險基金支出范圍。做到工傷保險待遇與公務(wù)員、軍人撫恤待遇的銜接。整合城鄉(xiāng)低保和醫(yī)療救助等專項救助制度，基金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，目前可考慮按城鄉(xiāng)居民收入確定兩檔待遇標準。

四是要合理劃分社會保障事權(quán)和支出責任，建立健全政府之間、政府內(nèi)部部門之間的激勵和約束機制。

五是要按照科學化、精細化的原則強化人性化服務(wù)，在柔性服務(wù)中嚴格基金征繳、資格認定和待遇發(fā)放等管理工作。

中央財經(jīng)大學社會保障研究中心主任褚福靈：

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是當務(wù)之急

逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌具有必要性、必然性、邏輯性、緊迫性與可行性。

第一，必要性?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革，就是要解決因統(tǒng)籌層次低帶來的制度不夠規(guī)范統(tǒng)一、各地的養(yǎng)老負擔畸輕畸重、基金規(guī)模效應(yīng)低、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢等突出問題。解決以上問題，是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的直接目標。

第二，必然性。實行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，具有內(nèi)在必然性。在用工形式多樣化，勞動力流動頻繁化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的歷史進程中，由于基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，影響了勞動力在全國范圍內(nèi)的順暢轉(zhuǎn)移，影響了人力資源的優(yōu)化配置，因而影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。同時，基金存儲分散，貶值嚴重，規(guī)模效應(yīng)低，沒有充分發(fā)揮基金使用效率，從一定意義上也影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，通過提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系無障礙對接，發(fā)揮基金的規(guī)模效應(yīng)，也是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

第三，邏輯性。在勞動力全國性頻繁流動的大背景下，基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌具有內(nèi)生邏輯性。勞動者不論在哪里參加養(yǎng)老保險，不論把錢繳到哪個地區(qū)，所形成的養(yǎng)老保險基金都是勞動者的權(quán)益?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，就是要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險權(quán)益全國共享，基本養(yǎng)老風險全國共擔，這是事物發(fā)展的內(nèi)在要求。

第四，緊迫性。第十二個五年規(guī)劃綱要規(guī)定全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，切實做好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。因此，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，是十二五期間的工作任務(wù)，必須抓緊研究落實。

第五，可行性。根據(jù)經(jīng)濟學家預(yù)測，未來20年我國經(jīng)濟仍然處在快速增長的黃金發(fā)展時期，也是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民市民化發(fā)展的歷史時期，各類勞動者的工資收入水平和參保意識會不斷提高，參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)和繳費水平也會有較大增加。因此，即便在基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的背景下，制度內(nèi)的繳費能力也會不斷增強，為養(yǎng)老保險待遇的支付提供保障。

盡管在全國統(tǒng)籌方面具備了一定條件，但應(yīng)當充分估計到此項工作的難度?；仡櫄v史，1992年就開始探索基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，但直到2009年底，才基本建立了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的制度框架。說明制度推進之慢，面臨困難之多。經(jīng)濟原因應(yīng)當是地區(qū)發(fā)展極不平衡，管理原因應(yīng)當是財政分灶吃飯體制。一些落后地區(qū)、中央財政轉(zhuǎn)移支付力度大的地區(qū)，在推進統(tǒng)籌層次提高方面的進展要快一些；一些發(fā)達地區(qū)、中央財政沒有轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，在推進統(tǒng)籌層次提高方面的進展要慢一些。在省級統(tǒng)籌沒有完全到位的情況下，推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作，會遇到較大困難，應(yīng)當不斷鞏固省級統(tǒng)籌成果，穩(wěn)步推進全國統(tǒng)籌。

西南財經(jīng)大學保險與社會保障研究中心主任林義：

社?；鹜顿Y需具備六方面條件

人口老齡化，經(jīng)濟高速增長帶來工資快速增長，潛在通貨膨脹壓力等為社?；鹜顿Y管理體制帶來一個新問題：如何提高社?；鸬氖找媛?？積極探索和創(chuàng)新社保基金的投資管理體制成為一個重要挑戰(zhàn)。需要盡快建全社?；鹜顿Y管理體制，完善保值增值辦法。

國際經(jīng)驗顯示，社?；鸸芾淼目冃е苯尤Q于五方面：第一，從系統(tǒng)整體、戰(zhàn)略的角度把握社保基金管理的復(fù)雜過程；第二，社?；疬\作各方面內(nèi)在的復(fù)雜關(guān)聯(lián)；第三，政府監(jiān)管機構(gòu)，營運機構(gòu)對社?；鹱鳛殚L期性退休收入制度基礎(chǔ)的高度認同；第四，社保基金法律制度框架的完善程度和良好的制度環(huán)境；第五，社?；鸸芾砣藛T的高度責任意識和管理水平。

完善我國社?；鹜顿Y戰(zhàn)略及風險控制的政策思路，需要確立社?；鹋c實體經(jīng)濟實現(xiàn)良性互動的戰(zhàn)略理念，反思政府與市場在社?；鹜顿Y戰(zhàn)略中的合理定位，立足國內(nèi)實踐，重視理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。

第一，實施多元化的社保基金投資戰(zhàn)略，進一步拓寬投資渠道。社?；鹜顿Y作為一項長期的戰(zhàn)略儲備基金，更應(yīng)關(guān)注長期投資收益。股權(quán)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)該是首要選擇。在全球金融危機背景下，有針對性的選取國內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、國家政策扶持項目等作為實業(yè)投資對象，應(yīng)成為我國養(yǎng)老基金投資的一項重要選擇。選取具有良好業(yè)績的基金或信托股份作為股權(quán)投資對象，也可作為一項分散投資風險的補充性選擇。

第二，積極探索養(yǎng)老基金投資項目的創(chuàng)新途徑。如發(fā)行超長期的政府國債投資項目，發(fā)行政府主導(dǎo)下的長期指數(shù)化專項國債等，確保養(yǎng)老基金的長期投資收益。這是在人口老齡化背景下發(fā)達國家基金管理的創(chuàng)新性投資策略。而中國資本市場的不成熟性和不規(guī)則性，更需要探索創(chuàng)新性的投資方式及制度安排。

第三，完善社保基金投資組合策略，由于社?；鹗亲鳛殚L期積累儲備基金，不是短期投資行為，因此，從投資組合的配置上，增大長期資產(chǎn)的投資份額，降低或限制短期銀行存款的投資份額，選取具有較高收益的長期債券。

第四，制定有明確的社?；鸬姆e累、預(yù)算支出規(guī)劃，并與之相對應(yīng)制定出的長、短期投資戰(zhàn)略和投資策略?；鸱e累期注重長期投資收益而放棄基金流動性；進入支付期，需要適當注重基金流動性而加大短期投資比重。強化社?；鹜顿Y營運機構(gòu)采取更嚴厲的監(jiān)管規(guī)則，對銀行、保險等金融機構(gòu)實施嚴格監(jiān)管，保證實現(xiàn)社保基金投資的安全性目標。

第五，重視社?；鹜顿Y風險管理的機制與技術(shù)創(chuàng)新。強化資產(chǎn)負債管理在社?；鹜顿Y管理中的應(yīng)用。關(guān)注各類社?；鸸芾碛媱澰谫Y產(chǎn)負債的總量、結(jié)構(gòu)、期限等方面的合理配置及其動態(tài)調(diào)整。從而減少社保金基金投資的利率風險和流動性風險等風險。

第六，完善中國社保金基金投資風險補償機制，主要包括三層，第一層是由社保基金各層次的管理人、責任相關(guān)人的自有資金和提取的盈余準備金和管理費的一部分建立的風險準備金；第二層是運用保險機制，由政府設(shè)立專門的社?；鹜顿Y擔保機構(gòu)，為社保基金受益人的基本待遇提供保障；第三層是當社?；鸢l(fā)生整體性巨額虧損，前兩個層次的風險補償機制不足以彌補損失時，由政府財政最后出資兜底。

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