無(wú)憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：在2008-2009年國(guó)際金融危機(jī)期間，中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到巨大沖擊，大批外向型企業(yè)倒閉歇業(yè)，失業(yè)規(guī)模達(dá)到歷史新高。中央政府及時(shí)推出“社保新政”，為保企業(yè)、保就業(yè)、保穩(wěn)定作出了不可替代的貢獻(xiàn)。國(guó)際金融危機(jī)凸顯轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要性與緊迫性?！吧绫Ｐ抡痹诮鹑谖C(jī)期間的成功實(shí)踐昭示，在后金融危機(jī)時(shí)代，社保制度作為一個(gè)“長(zhǎng)期投入”的生產(chǎn)要素必將為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式作出較大貢獻(xiàn)。

“社保新政”及其效果

在此次金融危機(jī)期間，中國(guó)與其他國(guó)家相比具有明顯的不同特點(diǎn)：世界各國(guó)社保資產(chǎn)受損巨大，失業(yè)持續(xù)攀升；而中國(guó)社保資產(chǎn)受損最小，新增失業(yè)數(shù)量卻世界最大，占全球新增失業(yè)人口的一半。中國(guó)政府及時(shí)推出“社保新政”，首次將社保作為一個(gè)反周期手段，緩解了企業(yè)經(jīng)營(yíng)困境，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了就業(yè)局勢(shì)，社保覆蓋面迅速止跌回升，為穩(wěn)定社會(huì)作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

金融危機(jī)對(duì)中國(guó)社保制度的沖擊及其特點(diǎn)

首先，中國(guó)養(yǎng)老基金幾乎沒(méi)有任何損失，成為世界各國(guó)養(yǎng)老基金損失最小的國(guó)家之一。從基本保險(xiǎn)制度來(lái)看，五險(xiǎn)基金毫發(fā)無(wú)損，這無(wú)疑得益于中國(guó)基本社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次很低、保險(xiǎn)基金以銀行協(xié)議存款和購(gòu)買國(guó)債為主的落后的投資策略的結(jié)果；從養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的企業(yè)年金來(lái)看，它也是世界受損最小的補(bǔ)充養(yǎng)老基金之一，這得益于兩方面原因，即投資股票的比例低于基金凈資產(chǎn)的20％，各個(gè)企業(yè)年金提供商在此次金融危機(jī)初露端倪時(shí)反應(yīng)敏捷，動(dòng)作迅速，清倉(cāng)及時(shí)；從“主權(quán)養(yǎng)老基金”來(lái)看，中國(guó)的全國(guó)社?；鹗找媛蕿?6.79%，成為全球11只主權(quán)養(yǎng)老基金中損失最小的，這既得益于保守的投資策略，又得益于決策者具有前瞻性的戰(zhàn)略決策。

其次，中國(guó)失去工作和中斷就業(yè)人口絕大多數(shù)為農(nóng)民工。此次金融危機(jī)中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融業(yè)裁員較多，占失業(yè)大軍的比重明顯高于以往；而中國(guó)金融業(yè)幾乎毫發(fā)無(wú)損，高級(jí)白領(lǐng)和專業(yè)人士沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模裁員現(xiàn)象，但由于外需導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的明顯特點(diǎn)，國(guó)外訂單大量取消致使珠三角和長(zhǎng)三角外向型企業(yè)農(nóng)民工大規(guī)模返鄉(xiāng)。

最后，基本社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)明顯減少。在此次金融危機(jī)中，中小企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)參保人數(shù)明顯減少：2009年1月養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷3項(xiàng)保險(xiǎn)參保人數(shù)分別比2008年底減少23萬(wàn)人、51萬(wàn)人和203萬(wàn)人，成為近幾年覆蓋面連續(xù)擴(kuò)大以來(lái)首次下降。在沿海外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民工出現(xiàn)返鄉(xiāng)高潮，退保和斷保使農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷三項(xiàng)保險(xiǎn)人數(shù)分別減少93萬(wàn)人、68萬(wàn)人和137萬(wàn)人。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難，繳費(fèi)困難企業(yè)增多，社?；鹫骼U出現(xiàn)較大困難，加之失業(yè)人數(shù)增加，社保基金收入受到較大影響。

“社保新政”主要內(nèi)容

首先，在此次金融危機(jī)中，中國(guó)政府首次將社保政策作為一個(gè)反周期手段。與財(cái)政政策和其他經(jīng)濟(jì)政策一起，社保政策為保增長(zhǎng)和促就業(yè)作出了貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)政策從未進(jìn)入經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控一攬子計(jì)劃，而僅被視為解決“社會(huì)問(wèn)題”的一個(gè)常規(guī)手段和維持“社會(huì)穩(wěn)定”的一個(gè)閥門；但在此次金融危機(jī)中，社會(huì)政策首次被納入解決“經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”的視野，社保制度被置于“擴(kuò)大內(nèi)需”的位置，社保因素首次被大規(guī)模普遍運(yùn)用，這是一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。這個(gè)重大轉(zhuǎn)變不僅是一次觀念上的重大飛躍，也是一次抗擊金融危機(jī)的成功實(shí)踐，為今后中國(guó)政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

其次，面對(duì)金融危機(jī)對(duì)中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)沖擊，中國(guó)政府及時(shí)調(diào)整制度參數(shù)，推出“社保新政”?！吧绫Ｐ抡钡闹饕獌?nèi)容是調(diào)整參數(shù)，其目的在于幫助企業(yè)降低成本，維持收入水平和就業(yè)水平，最大限度地減少金融危機(jī)的影響?！吧绫Ｐ抡钡木唧w措施包括“五緩四減”，即實(shí)行有彈性的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)政策，對(duì)受金融危機(jī)影響暫時(shí)無(wú)力繳費(fèi)的困難企業(yè)，允許緩繳養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，緩繳期為2009年之內(nèi)，緩繳期限最長(zhǎng)不超過(guò)６個(gè)月；允許困難企業(yè)階段性降低醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)費(fèi)，期限最長(zhǎng)不超過(guò)12個(gè)月。

再其次，擴(kuò)大單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的用途范圍，擴(kuò)大就業(yè)培訓(xùn)和穩(wěn)定就業(yè)崗位。2008年底發(fā)布的“社保新政”允許失業(yè)保險(xiǎn)基金為困難企業(yè)穩(wěn)定崗位支付社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼；允許就業(yè)專項(xiàng)資金對(duì)困難企業(yè)用于職工在崗培訓(xùn)的補(bǔ)貼，執(zhí)行期為2009年之內(nèi)，補(bǔ)貼期限最長(zhǎng)不超過(guò)６個(gè)月。

最后，采取緊急措施，調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系，穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)。“社保新政”還允許困難的企業(yè)可通過(guò)與包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工進(jìn)行集體協(xié)商，采取靈活用工、彈性工時(shí)、彈性工資、組織培訓(xùn)等措施，以穩(wěn)定就業(yè)崗位和勞動(dòng)關(guān)系；鼓勵(lì)和支持企業(yè)采取在崗培訓(xùn)、輪崗輪休、協(xié)商薪酬等措施，盡最大努力不裁員或少裁員，特別是國(guó)有大中型企業(yè)帶頭不裁員；對(duì)于困難企業(yè)經(jīng)過(guò)多方努力仍不得不實(shí)行經(jīng)濟(jì)性裁員的，可在企業(yè)與工會(huì)或職工依法平等協(xié)商一致后，簽訂分期支付或以其他方式支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議。

“社保新政”應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的效果

經(jīng)過(guò)一系列調(diào)整，“社保新政”的效果立即顯現(xiàn)，為保增長(zhǎng)、保民生、保就業(yè)作出了貢獻(xiàn)。

首先，“社保新政”緩解了企業(yè)經(jīng)營(yíng)困境，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了就業(yè)局勢(shì)?！拔寰徦臏p”產(chǎn)生明顯效果，截止到2009年9月底，總共累計(jì)為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)166億元，同時(shí)，穩(wěn)定就業(yè)崗位達(dá)上千萬(wàn)個(gè)。

其次，五項(xiàng)基本保險(xiǎn)制度覆蓋面迅速止跌回升，效果明顯。截止到2009年9月底，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)比2008年增加900萬(wàn)人，醫(yī)療保險(xiǎn)增加4600萬(wàn)人，工傷保險(xiǎn)增加500萬(wàn)人，生育保險(xiǎn)增加800萬(wàn)人。在金融危機(jī)期間，基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不僅沒(méi)有縮小，反而明顯擴(kuò)大，這在世界各國(guó)都是少見(jiàn)的，在客觀上發(fā)揮了安全網(wǎng)的作用。

最后，覆蓋面擴(kuò)大增加了當(dāng)期社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入。覆蓋面擴(kuò)大之后提高了社?；鸬闹Ц赌芰Γ曳催^(guò)來(lái)又為提高待遇水平打下了物質(zhì)基礎(chǔ)，極大緩解了參保人的經(jīng)濟(jì)壓力。五項(xiàng)保險(xiǎn)基金征繳收入不但沒(méi)有降低，反而有所提高，根據(jù)2009年9月的統(tǒng)計(jì)，同比增長(zhǎng)17.5%，各項(xiàng)保險(xiǎn)待遇水平均有所提高，五險(xiǎn)支出同比增長(zhǎng)30%。同時(shí)，2009年1月份順利完成了連續(xù)第五年上調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平10%的預(yù)定計(jì)劃，據(jù)估算，僅該項(xiàng)支出就大約高達(dá)600億元。

反危機(jī)手段與生產(chǎn)要素

此次金融危機(jī)人們對(duì)社保制度的認(rèn)識(shí)發(fā)生了兩個(gè)變化。第一，面對(duì)金融危機(jī)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的巨大影響，“社保新政”成為反危機(jī)的一個(gè)臨時(shí)手段和反周期的一個(gè)緊急措施，其著力點(diǎn)在于保企業(yè)和保就業(yè)，由此，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到保企業(yè)與保就業(yè)不是相互割裂的，而是相輔相成的。第二，此次金融危機(jī)使轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的問(wèn)題更加尖銳起來(lái)，在后金融危機(jī)時(shí)代，社保政策作為一個(gè)生產(chǎn)要素勢(shì)必對(duì)促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，就是說(shuō)，社保制度的重要性得到空前認(rèn)同。

社保政策作為反危機(jī)手段：保企業(yè)與保就業(yè)

2008年上半年，長(zhǎng)三角沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一些外向型企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，就業(yè)形勢(shì)開(kāi)始嚴(yán)峻；2008年下半年，珠三角地區(qū)以加工和出口為主的勞動(dòng)密集型中小企業(yè)用工需求聚減，停產(chǎn)關(guān)閉現(xiàn)象開(kāi)始大面積出現(xiàn)，企業(yè)規(guī)模裁員和職工待崗歇業(yè)現(xiàn)象增多，欠薪、斷保甚至欠薪逃匿現(xiàn)象不斷發(fā)生，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定性凸顯并出現(xiàn)了一些新的變化。2009年2月，人力資源和社會(huì)保障部、中華全國(guó)總工會(huì)和中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)/中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在強(qiáng)調(diào)三方協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)上，明確提出了“保企業(yè)”的導(dǎo)向。這個(gè)提法很及時(shí)，對(duì)調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定就業(yè)發(fā)揮了不可替代的積極作用。

第一，金融危機(jī)導(dǎo)致勞動(dòng)關(guān)系出現(xiàn)新變化，保企業(yè)、保就業(yè)、保穩(wěn)定成為社保政策反周期的著力點(diǎn)。金融危機(jī)既是對(duì)社保制度的考驗(yàn)，也是各國(guó)調(diào)整社保政策的絕好機(jī)會(huì)，例如，阿根廷在工人和工會(huì)的極力支持下，于2008年11月一夜之間廢除了實(shí)行14年之久的個(gè)人賬戶式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將DC型完全積累制退回到傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制。這個(gè)重大事件震驚了世界各國(guó)社保業(yè)內(nèi)人士，同時(shí)也說(shuō)明，在金融危機(jī)面前，社保制度既可載舟，也可覆舟，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和政策調(diào)整的敏捷性。于是，金融危機(jī)面前達(dá)成如下共識(shí)：保穩(wěn)定要首先保就業(yè)，保就業(yè)就必須要保企業(yè)，“一部三會(huì)”提出的“保企業(yè)、保就業(yè)、保穩(wěn)定”不僅是一個(gè)臨時(shí)舉措，也是一次觀念轉(zhuǎn)變，即把保就業(yè)與保企業(yè)統(tǒng)一起來(lái)，于是出臺(tái)了“五緩四減”等一系列調(diào)整社保參數(shù)的政策。

第二，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)還是蕭條時(shí)，保企業(yè)與保就業(yè)都是相輔相成的。觀念上的飛躍與轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是保就業(yè)與促就業(yè)不僅是政府和社會(huì)的責(zé)任，也是雇主和雇員的責(zé)任，是三方協(xié)商機(jī)制的本質(zhì)之一，任何單方面強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任而忽視企業(yè)的保護(hù)都是片面的。二是保企業(yè)與促就業(yè)不是對(duì)立的，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，還是經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，這是政府的一個(gè)永恒的話題。眾所周知，任何勞動(dòng)保護(hù)制度都或多或少對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生一定的扭曲作用：一方面保護(hù)了勞動(dòng)者，但另一方面也設(shè)立了門檻，成為一把雙刃劍；政府的作用在于根據(jù)國(guó)情如何“兩害相權(quán)取其輕”，制定一個(gè)適合現(xiàn)階段發(fā)展水平的制度安排，既要考慮到“局內(nèi)人”的利益，更要考慮到“局外人”的流動(dòng)，在勞動(dòng)保護(hù)立法中不可一蹴而就，不應(yīng)將經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)保就業(yè)與經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)保企業(yè)對(duì)立起來(lái)，否則，良好的主觀愿望就有可能欲速不達(dá)。

第三，任何勞動(dòng)立法和社會(huì)保障項(xiàng)目，都應(yīng)將保企業(yè)和促就業(yè)放在首位。保就業(yè)就等于保民生，保民生就等于保穩(wěn)定，就業(yè)是民生之本，穩(wěn)定之基，這是不同于歐洲的一個(gè)基本國(guó)情。歐洲高失業(yè)率既是過(guò)度勞動(dòng)保護(hù)的結(jié)果，又是過(guò)度勞動(dòng)保護(hù)的原因，是高福利和高稅收的一個(gè)新的社會(huì)均衡，從這個(gè)角度看，福利國(guó)家的勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障只是事情的一個(gè)方面。中國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)發(fā)展階段，“就業(yè)”是最基本的“福利”，促進(jìn)就業(yè)是各項(xiàng)社會(huì)政策和勞動(dòng)立法的第一目標(biāo)，是勞動(dòng)者的第一福利要求，因此，保持較低的就業(yè)門檻是保企業(yè)和促就業(yè)的一個(gè)交匯點(diǎn)，是積極就業(yè)政策的一個(gè)基本點(diǎn)。

2006和2007年間對(duì)“勞動(dòng)合同法”立法出現(xiàn)的爭(zhēng)論在此次金融危機(jī)中可以畫上一個(gè)句號(hào)了。這是因?yàn)椋瑥哪撤N意義上看，“一部三會(huì)”發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的“在保企業(yè)、保就業(yè)、保穩(wěn)定中充分發(fā)揮三方機(jī)制的獨(dú)特作用”的提法，其本質(zhì)毋庸置疑是對(duì)其采取的一個(gè)臨時(shí)校正。

社保制度作為一個(gè)生產(chǎn)要素：拉動(dòng)內(nèi)需與促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變

作為世界上最年輕的社保制度之一，中國(guó)社保制度只有十幾年的歷史，但卻經(jīng)歷了兩次金融危機(jī)：在1997-1998年?yáng)|亞金融危機(jī)中，中國(guó)社保制度為國(guó)有企業(yè)下崗職工籌措失業(yè)保險(xiǎn)金，承受了金融危機(jī)的巨大壓力。在此次金融危機(jī)中，中國(guó)社保制度不但又一次經(jīng)受住了考驗(yàn)，而且成功地推出和運(yùn)用了“社保新政”。這個(gè)成功的嘗試顯示，社保制度作為一個(gè)生產(chǎn)要素勢(shì)必為后危機(jī)時(shí)代促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

第一、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的提出與緊迫性。胡錦濤總書記在2004年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次正式提出“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展”；2006年2月在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)胡錦濤總書記明確提出，要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。此后不久，總書記在考察上海和福建時(shí)多次強(qiáng)調(diào)切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的重要性。繼黨的十六大提出“轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，提高發(fā)展質(zhì)量”之后，總書記又多次在講話中強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的必要性和急迫性，例如，在黨的十七大報(bào)告中，總書記明確提出“加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長(zhǎng)方式，立足以質(zhì)取勝，調(diào)整進(jìn)出口結(jié)構(gòu)”。今年12月閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)和重申把增加居民消費(fèi)作為擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)，認(rèn)為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已刻不容緩，并且胡錦濤總書記發(fā)表重要講話，深刻闡述了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要性和緊迫性。

第二、擴(kuò)大內(nèi)需任重道遠(yuǎn)。從外需主導(dǎo)型向內(nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，關(guān)乎中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。這個(gè)轉(zhuǎn)變既具有緊迫性，又具有長(zhǎng)期性，不僅存在很多體制性障礙，而且涉及到結(jié)構(gòu)調(diào)整的方方面面，包括增長(zhǎng)路徑依賴、國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)慣性、國(guó)民收入初次分配結(jié)構(gòu)失衡、居民收入差距不斷擴(kuò)大等。例如，低消費(fèi)率和高儲(chǔ)蓄率的主要原因是城鄉(xiāng)居民收入水平低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2008年城鎮(zhèn)居民人居可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.6個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)低1個(gè)百分點(diǎn)，由此導(dǎo)致住戶部門收入占比總體呈下降趨勢(shì)，從1992年居民收入占國(guó)民可支配收入的68.3%，下降到2007年的57%。最終消費(fèi)率從1992年的62.4下降到2008年的48.6%，遠(yuǎn)低于世界平均水平，例如，2006年世界平均消費(fèi)率為63%，發(fā)展中國(guó)家平均為58%。另一方面，居民邊際消費(fèi)傾向總體呈下降趨勢(shì)，其中，城鎮(zhèn)居民邊際消費(fèi)傾向從2002年的0.85%下降到2008年的0.56%，農(nóng)村居民邊際消費(fèi)傾向由2002年的0.85%下降到2008年的0.71%。2000-2007年消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率從63.8%下降為39.7%。

上述經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀說(shuō)明，擴(kuò)大內(nèi)需受到的制約因素很多，社保制度既不能包打天下，但又不應(yīng)無(wú)所作為，對(duì)此我們應(yīng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。

第三、社保制度可以穩(wěn)定和促進(jìn)消費(fèi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。改善收入分配和完善社保體系可建立消費(fèi)信心，穩(wěn)定消費(fèi)預(yù)期，燙平消費(fèi)周期，為促進(jìn)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變作出貢獻(xiàn)。例如，日本在20世紀(jì)60年代發(fā)起的一場(chǎng)消費(fèi)者革命成為日本經(jīng)濟(jì)起飛的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。再例如，美國(guó)經(jīng)歷1929-1931年大蕭條之后，1935年建立起的社保制度對(duì)美國(guó)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和穩(wěn)定居民消費(fèi)起到了重大作用，使居民私人消費(fèi)支出一直穩(wěn)定在60-70%之間，并穩(wěn)中有升，成為美國(guó)居民干預(yù)消費(fèi)的一個(gè)“定心丸”，為二戰(zhàn)之后美國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了基礎(chǔ)。

處理好4大關(guān)系與12個(gè)政策思考

“社保新政”雖然為中國(guó)成功抗擊金融危機(jī)和最早走出危機(jī)作出了貢獻(xiàn)，但同時(shí)也暴露出社保制度存在一些制度性與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這既是此次金融危機(jī)對(duì)中國(guó)社保制度提出的挑戰(zhàn)，同時(shí)也涉及到后金融危機(jī)時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中社保制度的功能和定位的調(diào)整問(wèn)題。

社保制度之所以被視為擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的一個(gè)“長(zhǎng)期投入”的生產(chǎn)要素，是因?yàn)閯趧?dòng)力的長(zhǎng)期產(chǎn)出決定于資本投資率或勞動(dòng)效率。資本投資的功能有三：一是可部分替代生產(chǎn)過(guò)程中消費(fèi)的資本存量，二是可額外增加勞動(dòng)力資本存量供給，三是可確保使用最新的技術(shù)。正是從這個(gè)增長(zhǎng)理論出發(fā)，社保制度對(duì)人力資本的投資可確保有效運(yùn)用資本存量的勞動(dòng)力技術(shù)水平的提高。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間、正規(guī)經(jīng)濟(jì)與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)之間，之所以前者的長(zhǎng)期產(chǎn)出水平高于后者，就是因?yàn)榍罢邔?duì)包括社保制度在內(nèi)的人力資源的投入占GDP比重要高于后者。在后金融危機(jī)時(shí)代，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已刻不容緩，為此提出以下12個(gè)政策建議，并認(rèn)為要著力處理好以下4個(gè)關(guān)系：

處理好擴(kuò)大覆蓋面與制度建設(shè)的關(guān)系

制約中國(guó)社保制度不能為擴(kuò)大內(nèi)需作出較大貢獻(xiàn)的一個(gè)重要缺陷是覆蓋面狹小，沒(méi)有充分發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，成為擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的體制性障礙之一。擴(kuò)大覆蓋面、實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，將有利于城鄉(xiāng)居民建立消費(fèi)信心，這也是黨的十七大對(duì)社保體系提出的一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，雖然目前新農(nóng)保的出臺(tái)為農(nóng)村僅為8%的覆蓋面帶來(lái)了新的希冀，但是，我們還有很長(zhǎng)的路要走，隨著試點(diǎn)的鋪開(kāi)，還會(huì)發(fā)現(xiàn)很多其他需要不斷解決的問(wèn)題；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。如果說(shuō)新農(nóng)保的政策特點(diǎn)可以一舉打破農(nóng)村擴(kuò)面的瓶頸，那么，城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度的難點(diǎn)則依然存在，政策依然沒(méi)有重大突破，幾億靈活就業(yè)人員的參保問(wèn)題依然是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。在醫(yī)療方面，雖然新農(nóng)合基本解決了農(nóng)村居民參保問(wèn)題，但在城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度上，絕大多數(shù)人目前還裸露在制度之外。至于失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)，其覆蓋面平均僅為城鎮(zhèn)養(yǎng)老覆蓋面2.2億人的一半左右。社會(huì)安全網(wǎng)覆蓋面狹小，這是城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄率居高不下、心存消費(fèi)余悸和內(nèi)需難以啟動(dòng)的原因之一。

但是，擴(kuò)大覆蓋面不能以犧牲制度建設(shè)為代價(jià)，不能顧此失彼，不能以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益換取眼前利益，不能以行政手段代替制度改革。為此，在擴(kuò)大覆蓋面時(shí)，提出3個(gè)政策思考：要注意把制度碎片化縮小到最小程度；要十分注意強(qiáng)化制度的激勵(lì)機(jī)制，這是擴(kuò)面工作的主要內(nèi)在動(dòng)力；要增強(qiáng)制度的透明性、可及性與穩(wěn)定性，這是擴(kuò)面工作的重要內(nèi)生機(jī)制。

處理好社保制度自身積累與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系

中國(guó)社?；鹪鲩L(zhǎng)較快，尤其近5年來(lái)，年均結(jié)余2000億元左右；1993年社?；鹄塾?jì)僅為335億元，到2008年底則高達(dá)1.37萬(wàn)億元。社?；鸾Y(jié)余并不是越多越好，尤其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，在投資體制不盡合理和收益率低下的情況下，滾存余額過(guò)大就意味著受到的侵蝕越大，這是因?yàn)椋诂F(xiàn)收現(xiàn)付下，積累的本質(zhì)是未來(lái)的債務(wù)。為此，有些國(guó)家規(guī)定的“基金比”還不到30%，而中國(guó)目前“基金比”已達(dá)150%。滾存余額過(guò)大意味著未來(lái)政府的責(zé)任就更大，換言之，過(guò)高的社保基金積累也不是免費(fèi)的午餐。

重要的是，如果社保制度自身積累過(guò)高，就有可能與外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求形成沖突。改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)國(guó)際收支經(jīng)常項(xiàng)目、資本和金融項(xiàng)目至今連續(xù)18年呈現(xiàn)“雙順差”，截止到今年9月底，外匯儲(chǔ)備已達(dá)2.27萬(wàn)億美元；中國(guó)儲(chǔ)蓄率是世界之最，從1998年的37.5%上升至2007年49.9%，2008年已高達(dá)51.3%。

為此，提出3個(gè)政策思考：某些險(xiǎn)種的費(fèi)率可以適當(dāng)下調(diào)，某些險(xiǎn)種的待遇水平可適當(dāng)上調(diào)；要盡快建立待遇水平指數(shù)化掛鉤的機(jī)制；要加快改革投資體制，將貶值風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。

處理好第一支柱和第二支柱的關(guān)系

十幾年前中國(guó)政府便確立了多層次社保體系的基本理念，但目前五支柱的“瘸腿”現(xiàn)象十分嚴(yán)峻：第一支柱負(fù)擔(dān)過(guò)重，其他支柱發(fā)展嚴(yán)重滯后。在醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，第二支柱明顯缺位，尤其對(duì)大病和特種病的費(fèi)用補(bǔ)充微乎其微；零支柱即城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度顯得投入不足，覆蓋面狹小。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度五個(gè)支柱之間“瘸腿”狀況更為嚴(yán)重：屬于基本保險(xiǎn)的第一支柱壓力過(guò)大，廣大退休人員的收入來(lái)源主要靠這個(gè)支柱；屬于第四支柱的個(gè)人儲(chǔ)蓄不得不畸形發(fā)展，儲(chǔ)蓄率必然過(guò)高，這反過(guò)來(lái)又是第一支柱完善造成的；屬于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第三支柱發(fā)展相對(duì)較好；來(lái)自一般稅收的養(yǎng)老補(bǔ)貼性質(zhì)的零支柱還沒(méi)有建立起來(lái)，是一個(gè)空白；企業(yè)年金作為第二支柱發(fā)展十分緩慢，人為制約因素很多。此次金融危機(jī)顯示，應(yīng)盡快理順多層次和多支柱之間的關(guān)系，大力發(fā)展第二支柱，盡快建立零支柱。為此提出3個(gè)政策思考：第二支柱即企業(yè)年金制度要盡快解決“稅優(yōu)瓶頸”；第二支柱即企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度要加快建設(shè)步伐；第三支柱即商業(yè)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)產(chǎn)品仍需加速發(fā)展。

處理好繳費(fèi)型制度和非繳費(fèi)型制度的關(guān)系

大概念下福利制度可分為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障兩個(gè)制度。社會(huì)保險(xiǎn)屬于繳費(fèi)型制度，是一國(guó)福利制度的骨干部分，追求的目標(biāo)應(yīng)是制度收支的自我平衡機(jī)制和制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。西方國(guó)家在20世紀(jì)90年代之所以先后掀起風(fēng)起云涌的改革浪潮，其根本原因就是其社會(huì)保險(xiǎn)制度的支付能力出現(xiàn)了問(wèn)題。相比之下，社會(huì)保障是非繳費(fèi)型制度，其功能定位應(yīng)該主要體現(xiàn)國(guó)家的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)二次分配對(duì)一次分配的校正，讓受益人口能夠分享到經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的好處，注重對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助，使其真正成為一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。

在處理好這兩個(gè)制度的關(guān)系方面，此次金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的啟發(fā)起碼有兩個(gè)：一是加大非繳費(fèi)型制度投入有利于拉動(dòng)內(nèi)需，但目前中國(guó)非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度還處于空白狀態(tài)，社會(huì)救助的投入比重較小，城鎮(zhèn)居民依賴的主要還是繳費(fèi)型制度。二是加大非繳費(fèi)型制度投入涉及到長(zhǎng)期內(nèi)“福利模式”的選擇取向問(wèn)題，在目前世界各國(guó)中，凡是非繳費(fèi)型支出比重較大的福利模式，其勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性都比較好，內(nèi)需驅(qū)動(dòng)具有可持續(xù)性，反之則反。為此，提出3個(gè)政策思考：厘清繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型兩個(gè)制度的邊界；加大城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度和城鄉(xiāng)低保制度的力度；盡快建立養(yǎng)老保險(xiǎn)“零支柱”即非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。

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