無憂保失業(yè)保險早報(bào)：中國失業(yè)保險制度的改革評述與發(fā)展建議

我國失業(yè)保障制度歷經(jīng)了20多年的發(fā)展，已經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了從制度象征到有效制度的轉(zhuǎn)變?？梢哉f我國失業(yè)保險制度已經(jīng)成為社會保險體系的重要組成部分；我國失業(yè)保險保障制度模式逐步與國際接軌。

取得的成就與存在的問題

總結(jié)中國失業(yè)保險制度建立和發(fā)展的歷史，其成就主要體現(xiàn)在兩方面：一是在體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，積極提供下崗失業(yè)人員基本生活保障，為維護(hù)社會穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。二是通過生活保障和促進(jìn)就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)了市場就業(yè)機(jī)制的建立發(fā)展。

中國現(xiàn)行失業(yè)保險制度已實(shí)施近10年時間，制度出臺時的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，與這些新變化相比，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度，當(dāng)前發(fā)揮的最主要功能是對失業(yè)者提供一定期限的基本生活救濟(jì)，促進(jìn)就業(yè)的功能相當(dāng)弱，沒有預(yù)防失業(yè)的功能。

具體表現(xiàn)為：一是保障范圍小，保障水平低。2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬人，而失業(yè)保險參保人數(shù)僅為11645萬人，不足城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。失業(yè)保險金水平通常為最低工資的60-80%之間，在我國低工資的現(xiàn)實(shí)情況下，現(xiàn)有的失業(yè)保險金水平還不能較好地保障失業(yè)者本人和家庭成員的生活需求。

二是能夠享受到失業(yè)保險的人員太少。登記為失業(yè)人員僅有少部分可以領(lǐng)到失業(yè)金。2007年年末全國參加失業(yè)保險人數(shù)為11645萬人，2007年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為830萬人，但2007年年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為僅為286萬人。這樣算來，領(lǐng)到失業(yè)保險金的人數(shù)僅占失業(yè)者人數(shù)的34.5%，也就是1/3。

三是促進(jìn)就業(yè)的功能弱?，F(xiàn)行制度出臺時，基于當(dāng)時大規(guī)模下崗失業(yè)的特殊背景，將失業(yè)保險的主要功能定位在保障生活，對促進(jìn)就業(yè)作了比較嚴(yán)格的限制，只有職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹兩項(xiàng)補(bǔ)貼，促進(jìn)就業(yè)的資金支出非常有限，作用不大。

四是缺乏穩(wěn)定就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能。用人單位長期參保繳費(fèi)卻得不到失業(yè)保險支持的矛盾亟待解決。目前中小企業(yè)面臨困境，急需采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助其抵御風(fēng)險，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，防止規(guī)模性失業(yè)，而現(xiàn)行制度卻沒有對其予以支持的功能。

失業(yè)保險制度的國際發(fā)展趨勢

改革和完善中國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度，要根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，適時調(diào)整制度的目標(biāo)取向，賦予其新的功能。同時，應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，完善失業(yè)保險的制度功能。

從國際社會看，保障失業(yè)人員基本生活是失業(yè)保險的基本功能，而促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)則是失業(yè)保險的最新發(fā)展趨勢。一是失業(yè)保險的理念已經(jīng)發(fā)生重大變化。使失業(yè)保險“從消極地保障生活到積極地促進(jìn)就業(yè)”，已經(jīng)成為各主要市場經(jīng)濟(jì)國家的共識和普遍做法。二是把“失業(yè)保險法”改為“就業(yè)保險法”。如日本于1974年對失業(yè)保險制度進(jìn)行了改革，將失業(yè)保險法更名為“雇用保險法”。三是加強(qiáng)培訓(xùn)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)促進(jìn)就業(yè)。把一部分失業(yè)保險基金用于向失業(yè)者提供培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，對提前就業(yè)者給予就業(yè)補(bǔ)助，提供專門的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼或?qū)⑹I(yè)津貼轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼以鼓勵失業(yè)者創(chuàng)辦企業(yè)。四是鼓勵企業(yè)減少裁員達(dá)到預(yù)防失業(yè)的目的。政府通過多種方式鼓勵企業(yè)縮小裁員規(guī)?；蛳拗破髽I(yè)裁員，以調(diào)控失業(yè)。如日本的“促進(jìn)就業(yè)三事業(yè)”則明確，雇用保險基金從企業(yè)收繳的部分，可用于企業(yè)的雇用穩(wěn)定，以減少裁員。為此，建議，吸收國際社會的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照保障失業(yè)人員基本生活、促進(jìn)就業(yè)與預(yù)防失業(yè)三位一體的原則改革我國失業(yè)保險制度。

失業(yè)保險制度怎么改？

中國應(yīng)建立一個法規(guī)制度完善，覆蓋范圍廣泛，統(tǒng)籌層次適度，基金收支平衡，保障水平合理，管理科學(xué)規(guī)范，操作高效有序，以保障基本生活為基礎(chǔ)，同時發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能的失業(yè)保險制度。目前急需在以下六個方面采取措施：

1.保障基本生活方面。一是擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋范圍，提高失業(yè)保險待遇水平。二是改變失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算辦法。主要是改變目前與最低工資標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，在一個地區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的做法，建議實(shí)行按失業(yè)者失業(yè)前工資的一定比例確定其失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，同時對最高和最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)控制的辦法。比如，按照失業(yè)者失業(yè)前一定時間平均工資的50%確定其失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，不低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%，不高于150%，實(shí)行差別待遇。

2．促進(jìn)就業(yè)方面。一是增加失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的支出項(xiàng)目。按照我國《就業(yè)促進(jìn)法》的政策規(guī)定，為領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)者提供職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會保險補(bǔ)貼、工資補(bǔ)貼等多方面支持，幫助他們提高就業(yè)能力，支持他們開展創(chuàng)業(yè)，通過重新就業(yè)實(shí)現(xiàn)最根本的生活保障。二是鼓勵失業(yè)者盡快就業(yè)。如果失業(yè)者創(chuàng)業(yè)的，可以將他沒有領(lǐng)取的失業(yè)保險金一次性支付，使其有更多資金投入創(chuàng)業(yè)。如果失業(yè)者通過其他形式就業(yè)的，可以保留他們沒有領(lǐng)取的失業(yè)保險金的時間，在他再次失業(yè)時可以繼續(xù)使用，使他們不必?fù)?dān)心因?yàn)樘崆熬蜆I(yè)使自己的權(quán)利受到損失。三是適當(dāng)調(diào)整失業(yè)保險待遇期限。與多數(shù)國家相比，中國可以最長享受24個月的失業(yè)保險待遇，時間上比較長。在前述提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建議適當(dāng)縮短享受待遇的時間，根據(jù)失業(yè)者本人的參保繳費(fèi)時間確定，在一個失業(yè)期內(nèi)最長不超過18個月?？紤]到我國已經(jīng)實(shí)行了積極的就業(yè)政策，使失業(yè)者有機(jī)會在比較短的時間找到新的工作，適當(dāng)縮短失業(yè)保險待遇時間不會影響多數(shù)失業(yè)者的利益，也可以避免少數(shù)人對失業(yè)保險可能產(chǎn)生的依賴。

3.防止失業(yè)方面。一是工資性補(bǔ)貼。對參保繳費(fèi)達(dá)到一定期限的企業(yè)，在其生產(chǎn)經(jīng)營不景氣時，通過縮短工時、降低工資等措施實(shí)行崗位共享不裁員的，給予一定期限的工資補(bǔ)貼。提供工資性補(bǔ)貼，有利于保障職工的收入不至降低過多，也有利于企業(yè)按照政府鼓勵穩(wěn)定就業(yè)的政策導(dǎo)向采取更多措施，克服困難，保持職工隊(duì)伍穩(wěn)定。二是培訓(xùn)補(bǔ)貼。發(fā)放培訓(xùn)補(bǔ)貼主要目的在于鼓勵企業(yè)長期履行參保繳費(fèi)義務(wù)，并在企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整時，不將職工推向社會，組織職工培訓(xùn)，給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。

4.失業(yè)保險管理方面。一是實(shí)行彈性費(fèi)率。失業(yè)保險應(yīng)當(dāng)按照“現(xiàn)收現(xiàn)付，略有節(jié)余”的原則，合理確定費(fèi)率。目前我們實(shí)行的是統(tǒng)一全國基礎(chǔ)費(fèi)率，建議改為彈性費(fèi)率。如中央政府規(guī)定一個費(fèi)率幅度，由各省在這一幅度內(nèi)確定本地具體的費(fèi)率。超出這一幅度的，報(bào)中央政府批準(zhǔn)。這樣就解決了各省基金結(jié)余不平衡的問題，避免一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基金大量結(jié)余。二是失業(yè)保險與就業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一配置。建議在中央政府與地方政府之間，以及不同層級地方政府之間，建立職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。

5.制定發(fā)生特殊情況時的應(yīng)急措施?，F(xiàn)行政策沒有應(yīng)對緊急情況的處理機(jī)制。針對這一問題，應(yīng)考慮出現(xiàn)全國性或區(qū)域性重大事件造成就業(yè)壓力增大，失業(yè)人員明顯增加時，采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。如延長失業(yè)保險待遇期限，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，為失業(yè)者提供更高標(biāo)準(zhǔn)、更長時間的保障。還可以考慮雇主的經(jīng)濟(jì)損失，在一定時間內(nèi)降低其失業(yè)保險費(fèi)率或緩繳失業(yè)保險費(fèi)，減輕他們的負(fù)擔(dān)。例如，面對目前陷入困境的中小企業(yè)，可以授權(quán)當(dāng)?shù)卣畬?shí)行降低失業(yè)保險費(fèi)率措施，建議考慮降低一半費(fèi)率，即企業(yè)交1%，個人交0.5%。降低費(fèi)率，國內(nèi)有些地區(qū)早有先例，如北京目前的費(fèi)率是企業(yè)1.5%，個人0.5%。同時對于生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境的企業(yè)，可以采取緩繳失業(yè)保險費(fèi)的措施。緩繳期間不征收滯納金、不計(jì)利息，參保人員享受相應(yīng)的社會保險待遇，待經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)再恢復(fù)正常繳費(fèi)。這一做法在汶川地震災(zāi)區(qū)已經(jīng)試行。

6.建立和完善我國的失業(yè)保險法律體系。確立完善的法規(guī)體系，將就業(yè)政策體系化、制度化。一是加強(qiáng)崗位安定立法。對在不景氣經(jīng)濟(jì)影響下而堅(jiān)持提供安定工作崗位的企業(yè),政府應(yīng)給予必要的資助。二是加強(qiáng)就業(yè)安置立法。國家新出臺的《就業(yè)促進(jìn)法》,具體規(guī)定了政府、企業(yè)、雇員的權(quán)利義務(wù),規(guī)定了在促進(jìn)就業(yè)方面的原則、制度、條件、程序等；國家還應(yīng)建立健全對因企業(yè)拒絕接收而受損害的失業(yè)人員以一定的救濟(jì)制度,包括對無法重新就業(yè)人員安置的更具體有效的措施等。

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