無憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：30年前，很多中國農(nóng)民還無法想象，自己可以擺脫土地的束縛，穿梭于城市和農(nóng)村之間，成為“兩棲人”，曾經(jīng)只有城里人才可以享受的“看病報(bào)銷”今天竟然會降臨到他們的頭上。

同樣讓30年前中國的城里人難以理解的是，養(yǎng)老金竟然要自掏腰包，作為社會主人的他們竟然還會“下崗”，要自主擇業(yè)，自謀生路。

30年間，中國就業(yè)改革走的是一條堅(jiān)持市場為導(dǎo)向、不斷協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的艱難之路，其最大貢獻(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了勞動力要素的自由流動。而與就業(yè)和中國人的福祉密切相關(guān)的社會保障制度改革也是從空白開始艱難起步，并最終將體系之外的8億農(nóng)村人口也“網(wǎng)”進(jìn)來，這是構(gòu)建讓群眾享有較好社會福利的和諧社會重要的第一步。

今天，站在社會保障改革30年的十字路口，中國全民社保的框架和思路漸清晰，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)目標(biāo)也已經(jīng)明確。我們有理由相信，共享較好的社會福利不是夢想，我們正一步步靠近她。

1、“鐵飯碗”被打破社會保障開始改革

“一次分配定終身”就業(yè)模式出現(xiàn)松動

1979年起，全國1500萬知青大返城。知青們回到城里，發(fā)現(xiàn)自己成了“老青年”，揾工成問題。每年還有新生勞動力來搶飯碗，城市失業(yè)率一度超過5％。改革開放以來的第一次失業(yè)高峰殺到。就業(yè)的“冷空氣”讓人們在寒意中，審視起當(dāng)時的就業(yè)制度。

用中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉的話說，當(dāng)時農(nóng)村和城鎮(zhèn)的就業(yè)是被戶籍制度嚴(yán)格分開的。當(dāng)一個農(nóng)村孩子呱呱墜地，若非他奮發(fā)圖強(qiáng)考上大學(xué)“跳出農(nóng)門”，否則一輩子就被牢牢“圈”在黃土地上。

1989年起開始擔(dān)任勞動部副部長的令狐安曾是后來我國社會保障改革的中堅(jiān)人物。他回憶說：“當(dāng)時國家對城鎮(zhèn)的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、大中專畢業(yè)生、城鎮(zhèn)未升學(xué)的中小學(xué)生都統(tǒng)一安置就業(yè)，形成了國家包攬、行政隸屬、身份差別、終身固定的勞動體制。當(dāng)時叫做‘一次分配定終身’，好多年輕人在上大學(xué)時談朋友，畢業(yè)后如果沒在一個單位的話，這輩子基本上就沒有機(jī)會在一起了，因?yàn)楫?dāng)時調(diào)動工作非常困難，要蓋十幾個章，還要開會討論，好多年輕的情侶因此勞燕分飛?！逼髽I(yè)不能自主招工，勞動者也不能自由流動，企業(yè)“包攬”職工的醫(yī)療、住房、子女讀書就業(yè)等一系列生活問題。在“鐵飯碗”、“終身制”、“高福利”三位一體的就業(yè)格局下，職工的積極性極低。

人力資源和社會保障部勞動科學(xué)研究所副所長莫榮也回憶道，1980年中央提出了“三結(jié)合”就業(yè)方針，即勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織就業(yè)以及自謀職業(yè)三者的結(jié)合，打開就業(yè)“三扇門”。此舉原本作為當(dāng)時失業(yè)的“解藥”，但它卻無意間給“統(tǒng)包統(tǒng)配”這塊鋼板撬開了一條“縫隙”。

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革終結(jié)“企業(yè)包辦生老病死”

1979年起，改革的春風(fēng)在勁吹，但社會保障體制改革因?yàn)闋可婷嫣珡V，仍然是鋼板一塊，未能松口。這一歷史階段中國社會保障制度的特點(diǎn)是，個人福利與生老病死都由企業(yè)負(fù)擔(dān)，俗稱“企業(yè)辦社會”。

后來擔(dān)任社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長的趙人偉從上世紀(jì)80年代開始對中國的收入分配和社會保障改革進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查。他回憶說：“當(dāng)時，只要全家有一個人是城鎮(zhèn)職工，全家都吃喝不愁。當(dāng)時企業(yè)不論大小，都‘麻雀雖小，五臟俱全’，除了工廠外，幼兒園、小學(xué)、醫(yī)院等一應(yīng)俱全，職工及其子女的醫(yī)療、教育等負(fù)擔(dān)均由企業(yè)負(fù)責(zé)。上一輩退休了，他的后代還可以搞‘子女頂替’。當(dāng)時有個笑話說，就算職工去世了也有工廠的廠車?yán)セ鹪釄?，享受到最后一次國家的福利，企業(yè)就差火葬場沒辦了?！?/p>

據(jù)1979年的一項(xiàng)數(shù)據(jù)，全國公有制企業(yè)職工社會保障成本高達(dá)6000多億元。從這個意義上講，這一階段的保險(xiǎn)是“企業(yè)保險(xiǎn)”，而不是“社會保險(xiǎn)”，它的弊端很快暴露出來：冗員過多，企業(yè)不堪重負(fù)，效益低下。

1978年，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革率先打響了我國社保改革的頭炮。主要做法是實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會統(tǒng)籌，建立勞動合同制工人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行國家、企業(yè)和個人三方負(fù)擔(dān)，引入個人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)機(jī)制。至1994年全國先后有北京、上海等13個省、直轄市實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。同年，國務(wù)院頒布了《供應(yīng)企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》等四個文件，標(biāo)志著失業(yè)保險(xiǎn)制度正式建立。

1989年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)海南省和深圳市作為社會保障制度綜合改革試點(diǎn)，采用儲存基金保險(xiǎn)制和現(xiàn)收現(xiàn)付相結(jié)合的模式。時任勞動部副部長的令狐安回憶說，養(yǎng)老金要個人掏腰包，這在當(dāng)時引起了很大的震動，很多群眾到工會反映情況，后來很多工廠專設(shè)了法律宣傳員來解決群眾的情緒波動。

2、勞動力進(jìn)市場養(yǎng)老金有了新框架

勞務(wù)市場出現(xiàn)農(nóng)民工涌向城市

1986年7月，國務(wù)院頒布了“四項(xiàng)規(guī)定”，其中的《國有企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》明確國有企業(yè)實(shí)行“勞動合同制”。職工能進(jìn)不能出的限制被打破，國有企業(yè)首次獲得用人自主權(quán)。禁閉的“閘門”開啟后，企業(yè)雇傭行為日趨市場化。

隨之，勞務(wù)市場橫空出世，廣東又是“首吃螃蟹”者。1987年4月20日，廣州越秀區(qū)舉辦全國第一個勞務(wù)集市。相隔21年后，時任越秀區(qū)勞動局局長的蔣克昌仍清晰記得當(dāng)年集市“開張”的盛況：80多個單位設(shè)點(diǎn)提供1000多個職位，兩三千人進(jìn)場?！拔野l(fā)現(xiàn)很多人其實(shí)不是找工作的，只是來開個眼界。習(xí)慣了國家分配，第一次看到求職者逛集市找工作，太新鮮了！”

勞務(wù)集市辦得熱熱鬧鬧，蔣克昌卻不敢張揚(yáng)。他坦言，當(dāng)時還很忌諱“勞動力市場”之稱，對勞動力屬不屬于“商品”存有劇烈爭議。時至1992年10月，十四屆三中全會才正式提出培育和發(fā)展“勞動力市場”的目標(biāo)。到1998年，全國勞務(wù)市場已達(dá)3萬多家。

同時，嚴(yán)格的城鄉(xiāng)隔離開始“解封”，“農(nóng)民工”進(jìn)城了！從1989年開始，每年春節(jié)后都有數(shù)百萬農(nóng)民工浩浩蕩蕩涌向廣東，形成中國第一波“民工潮”。

三方出資搭起職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

勞動力市場的日益活躍，也推動著社會保障體制改革隨之上行。由于城鎮(zhèn)勞動力人口猛增，國家全包資金缺口太大。1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，確定社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和職工三方共同籌資，職工個人按本人工資的3％繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

1993年，我國社會保障改革經(jīng)歷了一項(xiàng)重大抉擇。十四屆三中全會正式?jīng)Q定實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的社會保險(xiǎn)制度，其中一個最重大的突破是關(guān)于個人賬戶的設(shè)置；“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”實(shí)際上就是社會統(tǒng)籌和積累制的結(jié)合。

隨著征收額的擴(kuò)大，中央要求建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，社會保障行政管理和社會保險(xiǎn)基金經(jīng)營分開。

1997年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多種方案并存的局面宣告結(jié)束。養(yǎng)老金的構(gòu)成由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分組成。至1997年末，11個參加行業(yè)統(tǒng)籌的行業(yè)在職職工人數(shù)為1400萬人，占國有企業(yè)職工總數(shù)的15.8％。與此同時，1994年，國務(wù)院決定在江西九江和江蘇鎮(zhèn)江進(jìn)行醫(yī)療制度改革試點(diǎn)。醫(yī)保費(fèi)用也采取社會統(tǒng)籌基金和個人醫(yī)療賬戶相結(jié)合的制度。

3、大量職工下崗基本生活亟待保障

全國1200萬職工下崗

伴隨“計(jì)劃”的色彩逐漸褪去，就業(yè)市場化向縱深推進(jìn)，就業(yè)矛盾在上世紀(jì)90年代后期爆發(fā)。

下崗的“第一波”在1997年到來。是年，中央決定花3年使國企“解困”。年底，全國1200萬職工下崗，形成我國改革開放以來的第二次失業(yè)高峰。

如今已是廣州幾家腸粉店小老板的蔡姨就是從那時開始創(chuàng)業(yè)的。下崗后，蔡姨和丈夫在海珠廣場附近租賃了一個20平方米的小店鋪，并邀請一同下崗的幾位姐妹一起幫忙打理。

由于價格實(shí)惠、口味又好，蔡姨的腸粉店很快做大，不到半年便收回了成本。如今，蔡姨已經(jīng)成了名副其實(shí)的小老板，當(dāng)年一起創(chuàng)業(yè)的幾位女工也有了自己的店面?；厥淄?，蔡姨表示：“說來要感謝國家的下崗政策。”

截至1996年，我國一共有1000多萬職工下崗待業(yè)。從1998年到2003年，我國國企累計(jì)下崗2818萬人?！熬蜆I(yè)難”、“再就業(yè)”也就從這一時期開始悄然成為流行詞。為鼓勵下崗職工重拾信心，劉歡的一首《從頭再來》風(fēng)靡大街小巷。

就業(yè)難題不止一個。上世紀(jì)90年代中后期，大學(xué)生就業(yè)告別“國家包分配”，進(jìn)入市場接受挑選和考驗(yàn)。到本世紀(jì)初，隨著高校擴(kuò)招，大學(xué)生就業(yè)難已成不爭的事實(shí)。

“三條保障線”保證工人生活

隨著大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉和下崗職工的出現(xiàn)，養(yǎng)老金拖欠問題也頓時嚴(yán)峻起來。截至1997年，全國共拖欠養(yǎng)老金37.5億元，涉及241萬人。到了1998年，拖欠養(yǎng)老金的省份達(dá)到25個。同時，由于企業(yè)破產(chǎn)或經(jīng)營不善暫停繳費(fèi)，全國有11％的養(yǎng)老金個人賬戶成為“空賬”。

為確保城鎮(zhèn)下崗職工的生活保障問題，1998年，國家采取“兩個確?！焙汀叭龡l保障線”政策。時任勞動和社會保障部部長的張左己解釋說，所謂“兩個確?！本褪谴_保國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)按時足額發(fā)放、確保離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放；三條保障線指的是：國有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心可領(lǐng)取三年的基本生活費(fèi)，三年仍未再就業(yè)的，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)兩年，享受失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍未再就業(yè)的，可領(lǐng)取城市居民最低生活保障金。到2001年，絕大多數(shù)國有企業(yè)下崗職工領(lǐng)到基本生活費(fèi)，離退休人員養(yǎng)老金基本足額發(fā)放。

4、民工潮卷全國農(nóng)民開始享有保障

“三流合并”帶來就業(yè)寒冬

從上世紀(jì)90年代末期起，盡管國家對待農(nóng)村勞動力流動的政策時有搖擺，但“民工潮”仍以不可遏制之勢席卷全國。2000年國家統(tǒng)計(jì)顯示，每年流動于中國農(nóng)村和城市的流動勞動力超過9000萬人次，全國城市接納的農(nóng)村富余勞動力有1.2億人，僅廣東接納的農(nóng)村勞動力就有2200萬之眾，居全國之首。

加上城鎮(zhèn)下崗職工和擴(kuò)招后的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難，“三流合并”更具“殺傷力”，中國就業(yè)迎來了最困難和最嚴(yán)峻的時刻。

農(nóng)民開始嘗到社保改革甜頭

隨著個人賬戶“空賬”的規(guī)模擴(kuò)大，國家財(cái)政面臨的壓力越來越大。2001年7月8日，勞動和社會保障部部長張左己在遼寧省沈陽市宣布，完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)正式啟動。試點(diǎn)的內(nèi)容主要有兩個方面：第一，將個人賬戶的規(guī)模從11％降到8％；第二，逐漸將個人賬戶全部“做實(shí)”。到2006年，試點(diǎn)改革擴(kuò)大到除東三省之外的八個省、自治區(qū)、直轄市。

為了解決8億農(nóng)民的看病難題，2002年，國務(wù)院提出要逐步在全國建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)民只需交10元左右每年即可看病報(bào)銷，部分省份的最高報(bào)銷額度可達(dá)3萬元。很快，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度就在全國范圍內(nèi)建立起來，數(shù)以億計(jì)的中國農(nóng)民終于開始進(jìn)入社會保障的覆蓋范圍。

5、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌啟動中國邁向“全民社保”

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)扭轉(zhuǎn)二元結(jié)構(gòu)

2002年，國務(wù)院發(fā)布了具有我國特色的積極就業(yè)政策。積極就業(yè)政策對下崗職工從“基本生活保障”及時轉(zhuǎn)到“就業(yè)保障”上來，重點(diǎn)在于通過系列舉措為下崗工人再就業(yè)“造血”。在3年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2005年國家將積極就業(yè)政策進(jìn)一步完善，增加了小額貸款、社保補(bǔ)貼、失業(yè)調(diào)控等內(nèi)容，并將政策“有效期”再延長3年。

從2002年開始，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展逐漸成為官方和專家們達(dá)成共識的提法。有專家認(rèn)為，從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)變，是中國社會走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵；而二元結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)的落點(diǎn)，是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)”。2006年，國家選擇一批城市做統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點(diǎn)。目標(biāo)直指建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場、形成保障城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動者實(shí)行比較充分的就業(yè)。

改革目標(biāo)指向“全民社?！?/p>

2006年，十六屆六中全會明確提出到2020年建立覆蓋全民的社會保障體系，并指出，這是構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略要求。2007年，十七大報(bào)告再次提出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。我國社會保障制度改革進(jìn)入新紀(jì)元。

2007年5月23日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議宣布，從當(dāng)年起在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍。專家估算，這項(xiàng)政策將使我國3000萬生活困難的農(nóng)村居民獲益。趙人偉說：“這標(biāo)志著以前長期被隱性排斥在中國社會保障體系之外的農(nóng)民，正逐漸被納入中國社保體系的網(wǎng)內(nèi)，只要進(jìn)入了這個網(wǎng)，就標(biāo)志著你有了保障。”

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2007年年末我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)雙雙突破2億，7.3億農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，我國社會保障事業(yè)取得長足發(fā)展。

截至2007年年末，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為20107萬人；參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)22051萬人；參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工3131萬人；參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)11645萬人；參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)12155萬人，其中參保農(nóng)民工3966萬人；參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)7755萬人。全國7.3億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計(jì)支出總額為220億元，累積受益2.6億人次。全年2271萬城鎮(zhèn)居民和3452萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障。

在四天前舉辦的第三屆中國勞動論壇上，人力資源和社會保障部部長尹蔚民指出，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系將是我國社會保障體系建設(shè)的基本思路，全民社保是基本方向。

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