無憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：目前我們已經(jīng)具備了穩(wěn)定制度的基礎(chǔ)，對(duì)成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該作出制度安排，加速推廣，促進(jìn)社保制度盡快成型運(yùn)行已有20年的中國(guó)社會(huì)保障制度，有效減小了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型給國(guó)家和人民群眾生產(chǎn)生活帶來的震動(dòng)。目前，中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入定型化、規(guī)范化和法制化的時(shí)期，特別需要堅(jiān)持當(dāng)前目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，兼顧當(dāng)代人與后代人的福利權(quán)益，用制度來確保我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。隨著2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”這一目標(biāo)的迫近及各種制度的逐步建立和鋪開，一些亟待解決的問題逐漸暴露。接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家均指出，站在新的歷史起點(diǎn)上，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展還應(yīng)在“完善體系、穩(wěn)定制度、加快立法、理順體制和強(qiáng)化管理”這5個(gè)方面“下功夫”，邁過發(fā)展的門檻。縮小制度差別實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”胡錦濤在十七大報(bào)告中明確提出，到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)之一，是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。以“全覆蓋”的標(biāo)準(zhǔn)來審視，現(xiàn)有的社保體系仍然存在城鄉(xiāng)差別、城鎮(zhèn)職工與非職工差別、就業(yè)者與非就業(yè)者差別，和制度單一、有待細(xì)化的問題。大連理工大學(xué)管理學(xué)院的兼職教授程仰東曾任大連市社會(huì)保險(xiǎn)公司總經(jīng)理，他對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，完善的社保體系不能只管城市，不管農(nóng)村。在城市中，不能只重視國(guó)有企業(yè)，還要覆蓋新經(jīng)濟(jì)組織，包括個(gè)體、私營(yíng)、股份制企業(yè)的就業(yè)者和靈活就業(yè)者。參保者也不能只停留于勞動(dòng)者，還要包含非就業(yè)人員，逐步從勞動(dòng)者保障向全民保障過渡。社保不能只重養(yǎng)老保障，還要包括醫(yī)保、失業(yè)保險(xiǎn)、低保和醫(yī)療救助，從單一的社保制度向綜合的社保體系過渡。此外，對(duì)不同人群的社保標(biāo)準(zhǔn)和水平也應(yīng)有所區(qū)別，作出適合各群體特點(diǎn)的制度安排。受訪專家表示，當(dāng)前在社保制度建立和改革的探索中，改革目標(biāo)不清晰、操作性和針對(duì)性不強(qiáng)是一個(gè)關(guān)鍵問題。時(shí)至今日，“全覆蓋”的社保目標(biāo)尚待系統(tǒng)化和制度化，雖然有了制度設(shè)計(jì)，但操作層面的東西還沒有具體化。目前在全國(guó)11個(gè)省市推動(dòng)的社?！叭采w”試點(diǎn)，也只停留在探索階段。另外，一部分制度設(shè)計(jì)還沒有成型。程仰東表示，比如失地農(nóng)民和農(nóng)民工群體的社會(huì)保障制度至今沒有制度安排，甚至還存在爭(zhēng)論。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保在全國(guó)79個(gè)城市試點(diǎn)，也處在探索之中。還有醫(yī)療救助制度，沒有錢看病的人怎么辦，新農(nóng)合中貧困農(nóng)民無力繳費(fèi)怎么辦？“全覆蓋”的社保體系都應(yīng)對(duì)這些問題清晰地提出目標(biāo)，作出回答。有關(guān)成功制度應(yīng)穩(wěn)定社會(huì)保障制度關(guān)系到人民群眾的生存和發(fā)展利益，任何政策都需要仔細(xì)推敲，大膽實(shí)踐。但是，回首已經(jīng)走過的20年社保探索之路，一些成功的社保制度已經(jīng)具備了相對(duì)穩(wěn)定下來的條件，應(yīng)盡快總結(jié)定型。遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局副局長(zhǎng)王慎十說：“在穩(wěn)定社保制度方面我們做得還不到位。養(yǎng)老保險(xiǎn)已有20年改革歷史，醫(yī)療保險(xiǎn)也探索了10年左右，低保尤其是城市低保制度設(shè)立的時(shí)間也較長(zhǎng)了，我們要珍惜成功的經(jīng)驗(yàn)，將它們固定下來，不能總是改來改去。”2000年開始，東北三省先后進(jìn)行了做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，獲得了珍貴的數(shù)據(jù)和工作經(jīng)驗(yàn)。在2005年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的調(diào)整中，做實(shí)、做小個(gè)人賬戶的內(nèi)容實(shí)際上就是取自東北試點(diǎn)的成果，是將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為全國(guó)政策的一個(gè)范例。但即便如此，做實(shí)、做小個(gè)人賬戶目前也還未在全國(guó)推開，仍處于“擴(kuò)大試點(diǎn)”的階段。中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院鄭功成教授曾表示，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，目前我們已經(jīng)具備了穩(wěn)定制度的基礎(chǔ)，對(duì)成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該作出制度安排，加速推廣，促進(jìn)社保制度盡快成型。另一方面，王慎十也提出，由于我國(guó)社保制度在發(fā)展中具有不平衡性，因此要區(qū)分對(duì)待。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該步入穩(wěn)定，醫(yī)療保險(xiǎn)則應(yīng)盡量將制度統(tǒng)一。而且，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷的教訓(xùn)，醫(yī)療保險(xiǎn)和其他后來的社會(huì)保險(xiǎn)都要認(rèn)真吸取，在穩(wěn)定中作出適當(dāng)調(diào)整。立法保障是當(dāng)務(wù)之急當(dāng)中國(guó)步入新的歷史發(fā)展階段，嚴(yán)格依法治國(guó)，減少社會(huì)政策在制定和執(zhí)行中的隨意性，增強(qiáng)政策公信度，顯得更加重要。社會(huì)保障立法成為當(dāng)務(wù)之急。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來缺少專門的社會(huì)保障法，制度在運(yùn)行中已經(jīng)暴露出一些漏洞。比如基金監(jiān)管：社會(huì)保險(xiǎn)基金怎樣投資運(yùn)營(yíng)，挪用社?；饘儆谀姆N犯罪，至今都沒有明確的法規(guī)界定。中國(guó)社科院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文對(duì)《瞭望》新聞周刊說，社?；鹨M(jìn)入市場(chǎng)保值增值，就需要有法律規(guī)則。目前我國(guó)的基金監(jiān)管法制還不健全，在上海社?；鸢钢?，挪用主體不是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而是當(dāng)?shù)卣趯?duì)一把手缺乏足夠的監(jiān)管手段的情況下，只有依靠法律才能確?；鸢踩Ａ硗?，目前我國(guó)有2000多個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其自身職責(zé)、權(quán)力等方面也存在著法律盲區(qū)。程仰東提出，“憑什么社保要你辦，憑什么由你壟斷？從法律上講，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是受托機(jī)構(gòu)，法律應(yīng)明文規(guī)定其職責(zé)和權(quán)力?！薄秳趧?dòng)法》第74條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)由法律規(guī)定。但至今仍然沒有相應(yīng)的法規(guī)出臺(tái)。由于責(zé)權(quán)不清，這些機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的業(yè)務(wù)也沒有法律依據(jù)，為其違規(guī)操作留下了空間。程仰東表示，比如養(yǎng)老金的發(fā)放，國(guó)務(wù)院有關(guān)文件只說“按時(shí)足額”發(fā)放，但并未明確“按時(shí)”是幾個(gè)月，因此實(shí)際上無法認(rèn)定企業(yè)是否違規(guī)。醞釀多年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案經(jīng)過多次修改，目前已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。據(jù)悉，該法將確立我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律框架，規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的原則、各險(xiǎn)種的人群覆蓋范圍、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制、社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次、社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和享受條件、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督等社會(huì)保險(xiǎn)制度中的共性問題。與《勞動(dòng)合同法》的制定過程相似的是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的草擬過程也是不同利益群體不斷博弈的過程。對(duì)此，程仰東建議在立法之初條款可以相對(duì)“粗”的一點(diǎn)，取得各方共識(shí)。他說，13年前《勞動(dòng)法》頒布時(shí)也比較粗，后經(jīng)逐步完善，運(yùn)行效果令人滿意?！暗聡?guó)人在1843年、美國(guó)在1935年就通過了社會(huì)保障法，不能說是立法草率。不同的意見永遠(yuǎn)都會(huì)有，但這不應(yīng)左右立法的進(jìn)度”。理順體制減少摩擦1998年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部正式成立。近10年過去了，受訪專家認(rèn)為，社會(huì)保障領(lǐng)域的事務(wù)仍未實(shí)現(xiàn)真正的歸口管理，一些社保政策的出臺(tái)，要經(jīng)過復(fù)雜的部際協(xié)調(diào)。一個(gè)文件的會(huì)簽，往往要耗費(fèi)大量的時(shí)間和資源，給社保建設(shè)增加額外的摩擦系數(shù)。目前，國(guó)際上有3種不同的社保管理模式。一是以美國(guó)和新加坡為代表的集中式。二是以德國(guó)為代表的分散式。三是集散結(jié)合模式。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，完全集中的模式并不適合中國(guó)國(guó)情。而分散式則要求法律非常健全，對(duì)市場(chǎng)化程度和政府監(jiān)管職能的要求也更高，中國(guó)明顯不具備這些條件。程仰東表示，中國(guó)需要搞集散結(jié)合的模式，但前提是在哪個(gè)層面上集中，在哪個(gè)層面上分散，必須在體制上作出安排和理順。我國(guó)目前的社保管理模式比較分散，低保、優(yōu)撫、救助、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)，分屬于不同部委。受訪專家坦言，這不利于社保體系的總體布局，也不利于建立部門預(yù)算制度。比如失地農(nóng)民的社保問題。勞動(dòng)保障部門希望通過“土地?fù)Q保障”的方式，設(shè)計(jì)一個(gè)用土地補(bǔ)償金建立社會(huì)保險(xiǎn)的制度。但是失地農(nóng)民面臨的難題不只是養(yǎng)老，還有醫(yī)療、低保等其他方面，不屬于勞動(dòng)保障部門的職權(quán)范圍。社保政策出臺(tái)受到了部門分割的負(fù)面影響。對(duì)此，鄭秉文提出了建立大社保體制的建議，這也與十七大報(bào)告中提出的“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的改革思路相一致。他認(rèn)為，社會(huì)保障的政策、制度和實(shí)施應(yīng)由同一部門負(fù)責(zé)，將城鄉(xiāng)社保業(yè)務(wù)徹底歸口，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。另外，社保經(jīng)辦層面也要集中、垂直，上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，集中管理社保數(shù)據(jù)、信息和資金。目前，我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，地方的經(jīng)辦管理體制沒有完全理順。就養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳來說，稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在共同承擔(dān)共同征繳。程仰東說：“雖然這有利于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳，但從完善體系的角度看，存在兩個(gè)征繳主體，長(zhǎng)期看是不利的。到底由哪個(gè)主體部門征繳，國(guó)家應(yīng)予明確。”確保政策落實(shí)有了好的制度還要真正落實(shí)。受訪專家指出，我國(guó)社保管理方面問題比較突出，需要進(jìn)一步強(qiáng)化以確保社保政策得到不折不扣的落實(shí)。王慎十說：“很多管理問題都是微觀的，不易暴露。在分散管理?xiàng)l件下，有的地方管得很好，有的管得很差。我們常被局部好的表象所迷惑，不去關(guān)注差的地方，這十分危險(xiǎn)?！眱H就個(gè)人賬戶而言，調(diào)研結(jié)果顯示，全國(guó)2000多個(gè)縣在管理個(gè)人賬戶時(shí)，都不同程度地存在“收錢不入賬”、“重賬”、“錯(cuò)賬”、項(xiàng)目不規(guī)范等問題，管理遠(yuǎn)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化。程仰東建議，強(qiáng)化管理要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化。規(guī)范化就是賬戶采集的數(shù)據(jù)和格式要統(tǒng)一，只有采集的信息標(biāo)準(zhǔn)了，數(shù)據(jù)才能匯總。比如國(guó)家規(guī)定養(yǎng)老金的發(fā)放要向有高級(jí)職稱傾斜，數(shù)據(jù)采集中有無職稱信息，是政策能否迅速落實(shí)的關(guān)鍵。信息化就是建立一套全省、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)。但現(xiàn)在許多地方都是同城不同庫(kù)，計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)集中起來很難，要實(shí)現(xiàn)異地聯(lián)網(wǎng)還有較大差距。而專業(yè)化就是要求有專業(yè)人才，這不僅需要有資格考核等制約條件，更要建立人才的培養(yǎng)機(jī)制。有關(guān)專家指出，提高管理水平就得買電腦，招工程師，建系統(tǒng)，租線路，買保險(xiǎn)，這些都要花錢。因此提高管理水平還必須有足夠的資金支持作為后盾。

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