0571-22931819
從系統(tǒng)的觀點看問題，失業(yè)保險制度屬于消極的失業(yè)治理制度。有效的失業(yè)保險制度，應(yīng)當(dāng)以保障基本生活，促進(jìn)再就業(yè)為目標(biāo)，以集中資金、分散風(fēng)險為核心功能，確定以下基本原則，即保持生活穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展；體現(xiàn)公平，提高效率；市場主體合理承擔(dān)失業(yè)風(fēng)險，政府政策引導(dǎo)和財政補貼；立足現(xiàn)實，兼顧長遠(yuǎn)，積極過渡，趨于完善。 從制度的體系及結(jié)構(gòu)功能分析看，應(yīng)當(dāng)分兩個層面；一是就失業(yè)治理制度而言，將積極失業(yè)治理制度與消極失業(yè)治理制度的結(jié)合起來，發(fā)揮積極失業(yè)治理制度的功能，從而減輕失業(yè)保險制度面臨的壓力；二是就失業(yè)保險制度本身而言，以失業(yè)保險資金的籌集、使用和管理為重心，將供給管理與需求管理結(jié)合起來，開源節(jié)流，增收節(jié)支。
積極失業(yè)治理的思路主要是，
（ 1 ）控制和減少勞動力供給，如控制人口增長，延緩新增勞動力初次就業(yè)的時間，提前退休，提高勞動力素質(zhì)和家庭撫養(yǎng)能力，從而降低勞動力參與率；
（ 2 ）調(diào)整勞動力供求結(jié)構(gòu)，如深化經(jīng)濟體制改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，培育和完善勞動力市場機制，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)；
（ 3 ）保持經(jīng)濟快速增長，增加對勞動力的總需求，如采取積極的經(jīng)濟政策，刺激投資需求和消費需求，允許多種形式的不充分就業(yè)存在，鼓勵和支持失業(yè)者創(chuàng)業(yè)，實行靈活的勞動力市場工資。減輕工資剛性對就業(yè)需求的限制。積極失業(yè)治理制度的目標(biāo)是實現(xiàn)充分就業(yè)，這在源頭上增強了失業(yè)保險基金的籌集能力，間接降低了對失業(yè)保險基金的需求壓力。
從失業(yè)保險制度本身考慮，應(yīng)當(dāng)從供給與需求兩方面著手，雙管齊下，增加失業(yè)保險資金的有效供給，適度控制，合理滿足對失業(yè)保險資金的有效需求。從供給管理方面看，具體思路是：
（ 1 ）擴大資金來源，拓寬籌資渠道。改變目前向企業(yè)征收為主、個人繳費意識差，政府財政預(yù)算軟約束，補貼數(shù)額小、不確定、缺乏“兜底”功能的狀況，推行個人繳納失業(yè)保險費制度，“三方負(fù)擔(dān)”的政府財政預(yù)算的比例結(jié)構(gòu)較為合理，從國際經(jīng)驗看，就業(yè)保險費用政府承擔(dān) 30% ，企業(yè)承擔(dān) 35% — 45% ，個人承擔(dān) 15% — 25% ，失業(yè)保障機制的功能較為完善。從長遠(yuǎn)看，還可以嘗試建立失業(yè)保險投資基金。
（ 2 ）提高統(tǒng)籌層次，發(fā)揮調(diào)劑功能。提高統(tǒng)籌層次與參加失業(yè)保險人數(shù)、失業(yè)保險基金規(guī)模亦即分散失業(yè)風(fēng)險的能力成正相關(guān)。首先將 1993 年的縣級統(tǒng)籌提高到地市級統(tǒng)籌層次，進(jìn)一步提高到省級層次。目前地方行政區(qū)劃“地改市”有助于普遍形成市級財政，但由于失業(yè)群體分布的地域性，以至失業(yè)保險基金的支出和積累水平不一，提高統(tǒng)籌層次，建立失業(yè)保險調(diào)劑金，根據(jù)實際情況合理確定調(diào)劑金繳納比例，調(diào)劑金與地方財政補貼的比例關(guān)系以及使用程序。
（ 3 ）強化征繳手段，確保資金到位。將失業(yè)保險費的征繳納入財政審計、勞動監(jiān)督、工商管理和年檢等監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，盡可能與稅收征管環(huán)節(jié)統(tǒng)一起來。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處拒繳、拖欠和少繳失業(yè)保險金的單位和個人。從長遠(yuǎn)看，要設(shè)立統(tǒng)一的社會保障稅，以加強失業(yè)保險基金籌集的權(quán)威性、義務(wù)性。
（ 4 ）適當(dāng)提高費率，實現(xiàn)部分積累。失業(yè)風(fēng)險具有周期性，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式不足以應(yīng)付經(jīng)濟周期中的失業(yè)增長壓力。根據(jù)前述預(yù)測分析，我國失業(yè)壓力將長期存在，已進(jìn)入第三次失業(yè)高峰，這表明對失業(yè)保險資金的需求會增大。九十年代中期前失業(yè)保險基金有累積余額，并不說明有足夠的支付能力，而是在保障水平低、保障范圍小情況下掩蓋的假象。據(jù)專家測算，企業(yè) 3000 萬冗員的隱性失業(yè)一旦顯性化，要保障他們的基本生活，必須在原有的基礎(chǔ)上提高企業(yè) 10% 以上的繳費率。（揚宜勇， 2000 ） 1999 年 《失業(yè)保險條例》將繳費率提高到工資總額的 3%，能否實現(xiàn)部分積累，形成對未來失業(yè)風(fēng)險的預(yù)防能力，還需進(jìn)一步測算。
（5）實行差別費率，體現(xiàn)社會公平。由于不同地區(qū)、行業(yè)、單位的失業(yè)風(fēng)險概率不同，實行全國統(tǒng)一的保險費率反而使實際負(fù)擔(dān)顯得不公平，因此，可以根據(jù)行業(yè)、單位失業(yè)風(fēng)險概率的不同，實行差別費率，使企業(yè)負(fù)擔(dān)相對合理，消除漏報瞞報工資總額或隨意解雇職工等規(guī)避和轉(zhuǎn)移繳費責(zé)任的傾向。
（6）加強資金管理，提高資金效率。到目前為止，國家已出臺較為明確具體的政策法規(guī)，如規(guī)定勞動保障部門負(fù)責(zé)對社會保險費集中、統(tǒng)一征繳管理和監(jiān)督檢查，征收的社會保險費存入財政專戶，單獨核算，?？顚Ｓ?，免征稅費 ，不得用于平衡預(yù)算，實行收支兩條線管理，社會保險管理機構(gòu)具體經(jīng)辦社會保險事務(wù)，接受財政審計部門監(jiān)督，所需經(jīng)費列入預(yù)算，由財政撥付。但是，從實際情況看，管理費用已超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，占總支出 20% 費用“去向不明”。（陳璐， 1998 ）所以，加強資金管理的關(guān)鍵在于嚴(yán)肅法紀(jì)，嚴(yán)禁任何單位和個人浪費、挪用、侵占社會保險基金。同時，按照國家規(guī)定儲蓄、購買國債，保值增值。進(jìn)一步說，提高資金使用效率，主要是調(diào)整資金的使用結(jié)構(gòu)，發(fā)揮失業(yè)保險基金在就業(yè)服務(wù)、促進(jìn)再就業(yè)方面的功能，可以作為下崗培訓(xùn)津貼、創(chuàng)業(yè)貸款貼息、積極吸收失業(yè)人員就業(yè)的企業(yè)用工安置費補貼等，改變失業(yè)保險金的單純救濟功能。
從需要管理方面看，是在失業(yè)保險基金有效供給的基礎(chǔ)上，有限度、有步驟地增加需求，合理滿足有效需求。這里所講的有效需求，是指從實際出發(fā)，能夠滿足的需求。因為擴大保障范圍，提高保障水平，意味著失業(yè)保險基金需求總量的增長。超過保險基金供給能力的需求膨脹，只會使失業(yè)保險制度“破產(chǎn)”。需求管理的具體思路：
（ 1 ）擴大保障范圍，應(yīng)當(dāng)公平合理。有人提出實行城鄉(xiāng)失業(yè)問題并軌，解決勞動力二元結(jié)構(gòu)問題。這在近期內(nèi)無此必要和可能。因為農(nóng)村失業(yè)屬于隱性失業(yè)，且因與土地等生產(chǎn)資料聯(lián)系密切，失業(yè)壓力不象城市那樣嚴(yán)重。解決農(nóng)村失業(yè)問題，主要靠加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化進(jìn)程，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，降低進(jìn)入小城鎮(zhèn)的“門檻”，規(guī)范和適度限制流向大中城市的“民工潮”。所以，擴大保障范圍，是將原有國有企業(yè)職工失業(yè)保險待遇擴大到城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的不同所有制性質(zhì)的企事業(yè)單位職工，對在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民合同制工人（目前已占城鎮(zhèn)職工的十分之一）原則上不給予失業(yè)保險待遇（只給予一次性生活補助）。這樣的擴大保障范圍，既體現(xiàn)了城鎮(zhèn)失業(yè)保險的權(quán)利與義務(wù)的公平性，也考慮到失業(yè)保險基金的供求關(guān)系的平衡。
（ 2 ）提高保障水平。保障水平按國際上通常做法，是以生活平均工資和失業(yè)者失業(yè)前一定時期內(nèi)的平均工資水平為基準(zhǔn)的，由于我國工資市場化尚未完全實現(xiàn)，工資收入的透明度低，可比性差，現(xiàn)在是按低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)地水平，由省一級人民政府確定的，這相對于 1996 年全國被救濟的 330.79 萬登記失業(yè)人員，年人均失業(yè)救濟金僅 418.8 元，僅為全國職工人均工資水平（ 6210 元）的 6.74% 來說，是明顯的提高。（錢斌， 1999 ）這一保障水平，能夠兼顧保障基本生活、維持勞動能力、避免福利惰性的要求 , 但對于失業(yè)者本身是市場競爭的 ” 失敗者 ” 而言，仍不足于提高職工素質(zhì) , 支付求職成本，促進(jìn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)。因此 , 政府、企業(yè)和社會各界應(yīng)進(jìn)一步在提供和改善再就業(yè)服務(wù)條件方面加大投入。
（ 3 ）規(guī)范資格條件。完善失業(yè)登記和失業(yè)統(tǒng)計體系。按國際通例，領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件是，處在勞動年齡，非自愿性失業(yè)，失業(yè)前有一定時期的連續(xù)工作并交納失業(yè)保險費，及時申請失業(yè)登記，在領(lǐng)取失業(yè)保險基金前設(shè)定一個失業(yè)等待期。我國 《失業(yè)保險條例》也做了類似規(guī)定，但還不夠具體完善，造成失業(yè)證明的可信度差，資格鑒定困難，統(tǒng)計口徑不一致，實際登記人數(shù)和保障人數(shù)不相吻合，難以提供可靠的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)影響到失業(yè)保險基金規(guī)模、來源和用途的比例結(jié)構(gòu)和預(yù)算，因此，應(yīng)當(dāng)在失業(yè)登記的資格條件、程序辦法，失業(yè)統(tǒng)計的方式和指標(biāo)等方面，加強研究，補充完善。
(4)加強勞動用工管理，促進(jìn)隱性就業(yè)顯性化。隱性就業(yè)是國企下崗再就業(yè)的主體和主要形式，又是與農(nóng)民工在就業(yè)競爭人力成本比較下的必然結(jié)果。隱性就業(yè)有緩解失業(yè)壓力、適應(yīng)市場競爭的 過渡性功能，但長期存在下去，不利于企業(yè)改革深化和市場就業(yè)機制的完善，也有悖于社會公平原則。政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和允許隱性就業(yè)的現(xiàn)實合理性，加強用工管理，在確實保障職工權(quán)益、依法規(guī)范勞動關(guān)系的基礎(chǔ)上，解除下崗職工與原單位的勞動關(guān)系，固定和保護(hù)其與新單位的勞動關(guān)系。同時，對于隱瞞“隱性就業(yè)”領(lǐng)取失業(yè)保險金的行為予以依法查處。
（5）積極創(chuàng)造條件，使國企下崗職工生活保障制度向失業(yè)制度“并軌”。建立再就業(yè)服務(wù)中心是保障國有企業(yè)下崗職工基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的有效措施，是當(dāng)前一項具有中國特色的社會保障制度。對于深化國企改革和完善市場機制有著積極作用。但就其尚未與原企業(yè)解除勞動關(guān)系，有3年保障期，基本生活費略高于失業(yè)救濟標(biāo)準(zhǔn)，以及資金來源“三三制”辦法，又不同于失業(yè)保險制度，是一種過渡性制度。從長遠(yuǎn)來說，從體現(xiàn)社會公平原則完善社會保障機制角度看，必然過渡為統(tǒng)一的失業(yè)保險制度。最近國家勞動和社會保障部指出，準(zhǔn)備用5年時間，分三步實現(xiàn)由國有企業(yè)下崗職工生活保障制度向失業(yè)保險制度的轉(zhuǎn)變，企業(yè)減員由下崗和失業(yè)兩種形態(tài)變?yōu)槭I(yè)一種形態(tài)，兩種基本生活保險方式并為統(tǒng)一的失業(yè)保險。這將標(biāo)志著集中、統(tǒng)一的失業(yè)保險制度的建立，有利于失業(yè)保障資金的統(tǒng)一管理和有效使用。
（6）加強制度整合，發(fā)揮社會保障制度的系統(tǒng)功能。社會保障制度是一個多層次、多方面的有機整體。失業(yè)保險制度與其他社會保障制度相比，在保障的對象、內(nèi)容、水平、方式、期限以資金來源與構(gòu)成等方面都有顯著不同。因此，應(yīng)當(dāng)明確失業(yè)保險制度在社會保障制度體系中的地位與功能，處理好與其他社會保障制度的銜接互補關(guān)系，如失業(yè)保險金與社會救濟金、養(yǎng)老保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金和基本醫(yī)療保險金之間，有一定的交替、交叉的關(guān)系，但要明確界限，避免不符合規(guī)定的重復(fù)使用。
標(biāo)簽： 失業(yè)保險制度保險失業(yè)失業(yè)保險
