“費(fèi)”與“稅”的問題不僅關(guān)系到社會(huì)保障制度的性質(zhì)，也關(guān)系到社會(huì)保障資金的征繳體制。因此，需要辨析稅、費(fèi)之優(yōu)劣。由于我國目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度采取征費(fèi)的籌資形式，那么稅費(fèi)之辨的問題就具體轉(zhuǎn)化為要不要、能不能實(shí)行“費(fèi)改稅”的問題。為此，需要認(rèn)真辨析稅、費(fèi)的本質(zhì)區(qū)別，理解費(fèi)改稅的目的和類型，分析制約費(fèi)改稅的因素，以及預(yù)判費(fèi)改稅的風(fēng)險(xiǎn)。

　　社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與社會(huì)保障稅的本質(zhì)區(qū)別是由二者提供的產(chǎn)品性質(zhì)決定的。社會(huì)保障稅適用于國民年金制度，而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)適用于社會(huì)保險(xiǎn)制度。國民年金制度是純公共物品，待遇人人平等，只有稅收的強(qiáng)制性、固定性和無償性符合這種支付特點(diǎn)，故而國民年金制度是通過稅收來籌資的。國民納稅是為了獲得社會(huì)保障權(quán)益，權(quán)益大小與個(gè)人納稅多少并無關(guān)系，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人是否按“量能原則”進(jìn)行納稅。因此，可以將國民年金視為共濟(jì)程度最高、覆蓋范圍最廣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而除了國民年金制度之外，任何其他形式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，無論覆蓋人群范圍、行業(yè)和地域特征，只要待遇與籌資掛鉤，哪怕二者之間僅有極其微弱的聯(lián)系，鑒于它打破了稅收所要求的“無償性”，它的籌資不再具有完全意義上“稅”的性質(zhì)，應(yīng)歸為“費(fèi)”的范疇。至于完全積累的個(gè)人賬戶制度，它是百分之百有償?shù)?，最具“費(fèi)”的特質(zhì)。

　　此外，還可以從資金使用的開放性與封閉性來區(qū)分：當(dāng)征繳資金封閉運(yùn)行，只用于社會(huì)保險(xiǎn)支出，不能向財(cái)政其他預(yù)算支出調(diào)劑，即使是以專項(xiàng)稅的名義籌資并形成專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算收入，它實(shí)質(zhì)上的籌資方式也應(yīng)是征費(fèi)；當(dāng)征繳資金納入財(cái)政一般預(yù)算收入，然后從一般預(yù)算收入中列支社會(huì)保險(xiǎn)支出，那么相應(yīng)的籌資方式就是征稅。以美國社會(huì)保障稅為例，盡管稱之為稅，但一則籌資與待遇之間有關(guān)聯(lián)，二則社會(huì)保障稅列為專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，不能擠占、挪用，以是觀之，其實(shí)為費(fèi)。

　　歸納學(xué)者們關(guān)于我國“費(fèi)”改“稅”的論述，概括起來主要有兩種目的、兩種類型：

　　一種目的是從根本上改變統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，建立國民年金制度。國民年金待遇支付從一般財(cái)政預(yù)算收入中列支，其籌資具有征稅之性質(zhì)，是真正意義上的費(fèi)改稅，這里的稅指“一般性預(yù)算收入”。而無論“一般性預(yù)算收入”是來自普通稅的一部分，或者來自增開的社會(huì)保障稅，都是國家財(cái)政收入的組成部分。國民只要納稅，便取得了相應(yīng)的社會(huì)保障權(quán)益，政府將對(duì)國民的社會(huì)保障承擔(dān)無限責(zé)任。

　　另一種目的是維持統(tǒng)賬結(jié)合制度模式不變，僅出于加強(qiáng)征繳的目的而進(jìn)行費(fèi)改稅，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為專項(xiàng)社會(huì)保障稅，由稅務(wù)部門征收形成專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算收入，這里的稅指“社會(huì)保障稅”。由社會(huì)保障稅形成的社會(huì)保險(xiǎn)基金與國家財(cái)政之間具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，仍然要求社會(huì)保險(xiǎn)制度自我維持平衡，財(cái)政依法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支平衡承擔(dān)有限責(zé)任。

　　那么，兩種類型費(fèi)改稅的可行性究竟如何呢？這就需要根據(jù)其各自面臨的約束條件以及對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊來逐一分析。

　　“一般預(yù)算收入”式費(fèi)改稅，由于其目的旨在將我國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變?yōu)閲衲杲鹬贫?，將面臨來自政治、制度設(shè)計(jì)及技術(shù)三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

　　政治上，政府將損失信譽(yù)。實(shí)行國民年金制度勢必要割斷繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系，撕裂“統(tǒng)賬結(jié)合”社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度原本“多繳多得，長繳多得”契約關(guān)系，損害人們對(duì)政府的信任和未來養(yǎng)老保障制度的信心，損害基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普遍性和長遠(yuǎn)性，且影響具有全面性和長期性。

　　制度設(shè)計(jì)上，難以協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。

　　首先，建立高水平的國民年金制度缺乏基礎(chǔ)。國際上，公共養(yǎng)老金制度實(shí)行國民年金的主要包括英國、瑞典、澳大利亞等國家。這些國家建立國民年金時(shí)有一些共同特點(diǎn)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口少、人口結(jié)構(gòu)年輕、社會(huì)分化較小等。然而，受經(jīng)濟(jì)增長減速、人口老齡化加深等因素影響，這些國家先后開始縮減國民年金計(jì)劃，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度和個(gè)人養(yǎng)老金制度（包括企業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金）的保障功能。那些遲遲沒有改革的國家，如希臘、葡萄牙等南歐數(shù)國，則陷入沉重的國家債務(wù)危機(jī)。而與歐洲發(fā)達(dá)國家比較，我國正處于并長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人口數(shù)量多，人均資源數(shù)量少，老齡化、高齡化程度加快等因素，決定了我國在較長時(shí)期內(nèi)不具備建立高福利式國民年金制度的條件。

　　其次，建立國民年金制度需要重構(gòu)多層次養(yǎng)老保障體系結(jié)構(gòu)，難度很大。由于國民年金制度覆蓋全民、待遇同等且水平不能太高，為了完成新老體系結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)換，需要在國民年金的基礎(chǔ)上，或者讓地方政府建立區(qū)域性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（包括城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民），或者將原來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任向第二、第三支柱轉(zhuǎn)移，這都將較大幅度地調(diào)整多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)，成為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。為此需要重新確定新體系結(jié)構(gòu)下各層次的費(fèi)（稅）率和待遇水平（替代率），協(xié)調(diào)各級(jí)政府的出資責(zé)任，重新設(shè)計(jì)歷史債務(wù)的化解辦法和新老辦法之間的待遇銜接辦法，在有限的時(shí)間內(nèi)找到大幅提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的辦法，還要取得地方政府和社會(huì)的理解和支持等。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過程中遇到的問題在此都會(huì)遇到，而且問題更加復(fù)雜，解決的難度更大。

　　最后，政府將因此而背上沉重的負(fù)擔(dān)。低水平的國民年金只能?；旧?，而改善型的養(yǎng)老金要靠區(qū)域性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人養(yǎng)老金制度來解決。鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差距、個(gè)人收入水平差距，改善型養(yǎng)老金水平在地域和個(gè)人之間將產(chǎn)生差距。于是那些個(gè)人總養(yǎng)老金水平低的地區(qū)和個(gè)人將會(huì)要求政府提高國民年金待遇。個(gè)人總養(yǎng)老金水平高的地區(qū)和個(gè)人也樂見其成。因?yàn)橐坏┣罢哌醭晒?，后者?huì)跟著受益。于是中央政府不得不在民意的要求下，不斷提高國民年金待遇，終成尾大不掉之勢。

　　技術(shù)上，還無法讓所有國民都依法納稅。養(yǎng)老保障制度是上層建筑，它的制度模式部分地取決于技術(shù)基礎(chǔ)。目前我國征信體系和監(jiān)管手段不完善，大量中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員尤其是城鄉(xiāng)居民的收入及財(cái)產(chǎn)狀況無法有效核實(shí)。如果說基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下他們還本著“為自己繳費(fèi)”而有一些繳費(fèi)積極性的話，那么實(shí)行國民年金制度后，由于繳費(fèi)多少與待遇高低沒有關(guān)系，他們會(huì)覺著是“為國納稅”而喪失納稅積極性。監(jiān)管手段的落后會(huì)讓他們想盡一切辦法少繳費(fèi)或不繳費(fèi)。而這對(duì)那些如實(shí)繳費(fèi)的企業(yè)和正規(guī)就業(yè)人群顯然是不公平的，這樣的制度注定是行之不遠(yuǎn)。

　　綜上，當(dāng)前在我國建立國民年金制度的時(shí)機(jī)尚未成熟。其實(shí)，我國的社會(huì)救助制度就相當(dāng)于國外的托底保障性養(yǎng)老金制度。只要完善社會(huì)救助制度，為那些真正陷入貧困的家庭和個(gè)人提供養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的幫助，就無需建立普惠性的、低保障水平的國民年金年度，讓不需要幫助的人也從中受益。這也有助于提高資源使用效率，減少社會(huì)管理成本。國家要鼓勵(lì)人們通過積極努力工作，來獲得體面的收入和社會(huì)保障，這也是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力和源泉。

　　“社會(huì)保障稅”式費(fèi)改稅最大的風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)企業(yè)約束過大，與中國現(xiàn)實(shí)狀況脫節(jié)而難以推行。

　　將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為專項(xiàng)社會(huì)保障稅，雖然是“費(fèi)”之質(zhì)，卻有了“稅”之名。稅法的強(qiáng)制性、公平性、嚴(yán)肅性會(huì)要求稅基和稅率全國統(tǒng)一，比如企業(yè)稅基為職工工資總額，稅率都為20%，以消除各地目前費(fèi)基不統(tǒng)一（雙基數(shù)與單基數(shù)并存）、費(fèi)率不統(tǒng)一問題。稅務(wù)部門嚴(yán)格依法征稅，這在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)艱難轉(zhuǎn)型、廣大企業(yè)生存壓力大的大背景下，肯定會(huì)給企業(yè)發(fā)展和社會(huì)就業(yè)造成新的困難，原本單基數(shù)、低費(fèi)率地區(qū)的企業(yè)負(fù)擔(dān)陡然大幅增加，尤其對(duì)采取單基數(shù)、高費(fèi)率，已近征收極限的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的困難企業(yè)可能是“壓倒駱駝的最后一根稻草”。如果大量企業(yè)繳不起社會(huì)保障稅，或通過各種途徑少繳稅或逃避繳稅，或通過政府向稅務(wù)部門施壓，究竟是維護(hù)稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性呢，還是應(yīng)考慮國計(jì)民生的現(xiàn)實(shí)性呢？

　　答案是不言而喻的。追本溯源，企業(yè)發(fā)展和社會(huì)就業(yè)是社會(huì)保險(xiǎn)的根基，社會(huì)保險(xiǎn)籌資的方式、力度要觀照企業(yè)能力和就業(yè)空間，要處理好制度的統(tǒng)一性與地區(qū)、企業(yè)差異性的矛盾，這就要求征繳方式具有適度彈性。而與社會(huì)保障稅相比，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)具有較好的彈性，費(fèi)基、費(fèi)率多年來全國并不統(tǒng)一，是為證明。地區(qū)之間社會(huì)保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一，是各種約束條件下社會(huì)選擇的結(jié)果，客觀上能夠較為適應(yīng)我國生產(chǎn)力水平總體較低、勞動(dòng)密集型企業(yè)占主體的實(shí)際，適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的實(shí)際，適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)地區(qū)統(tǒng)籌的實(shí)際。正是這種不統(tǒng)一，某種程度上釋放了企業(yè)發(fā)展和社會(huì)就業(yè)的空間。

　　因此，當(dāng)陷入選擇稅法與國情的兩難境地，最后一定會(huì)選擇國情民意。因?yàn)楸M管應(yīng)收盡收是目標(biāo)，征繳社會(huì)保障稅也能更接近這個(gè)目標(biāo)，但國家決不能僅僅為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)而傷害企業(yè)和就業(yè)，損害經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展能力。而現(xiàn)階段，這樣的選擇問題是很可能發(fā)生的。社會(huì)保障稅的現(xiàn)實(shí)強(qiáng)制力不僅取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度，更取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。當(dāng)我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性等條件還不能支撐社會(huì)保障稅的征繳剛性要求時(shí)，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)政策的適度靈活性顯然更適應(yīng)中國國情。