“統(tǒng)籌”一詞在我國最早源自20世紀70年代后成立的社?；鸾y(tǒng)籌辦公室這一機構名稱，原本指勞動保險制度基金的統(tǒng)籌管理，后來被沿用到各社會保險項目的基金共濟。在國際上，相對應的英文術語為“pooling”，是基金風險池的概念。所以社會保險的統(tǒng)籌層次，既可以從行政管理層級理解，也可以從覆蓋人群的調劑范圍來理解。

　　新型農村社會養(yǎng)老保險（下稱“新農保”）建設指導意見中指出：“試點階段，新農?；饡簩嵭锌h級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理”。遵循指導意見，絕大多數新農保試點地區(qū)都實施了縣級統(tǒng)籌。縣級政府負擔起了新農保經辦、管理、監(jiān)督的主要工作。較低的統(tǒng)籌層次導致基金互劑、基金保值增值、參保人員流動的困難。當前處于試點階段的新農保制度，面臨著應該由哪個行政層級來主管，以及需要在多大范圍內分散風險等問題，即統(tǒng)籌層次的問題。

　　新農保試點工作展開以來，部分國內學者對新農?；餷統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀、問題和改進方法進行了研究。陜西省勞動和社會保障廳課題組指出，縣級統(tǒng)籌有利于各縣根據經濟發(fā)展水平，確定適當的財政補貼標準，落實了縣一級政府責任，也體現(xiàn)了政策的靈活性，有利于為以后實現(xiàn)更高層次的統(tǒng)籌積累經驗。另一方面，部分學者指出，由于基金管理可能長期停留于縣級層次，在目前的公共治理結構和狀況下，基金管理和統(tǒng)籌層次過低，不僅給縣級財政造成了較大的壓力，也很難保證基金安全，不利于基金的保值增值，不利于覆蓋群體的人口流動。新農保中個人賬戶將會積累起大量的養(yǎng)老保險基金，縣級統(tǒng)籌首先要確保資金安全?？h級統(tǒng)籌這種過于分散的基金管理很難進行基金保值增值工作。大量參保戶的省內流動活動也給縣級統(tǒng)籌的新農?；鹛岢隽烁嗟墓芾黼y題。

　　大多數學者認為，必須提高新農?；鸾y(tǒng)籌層次，各地區(qū)應該根據地區(qū)的特點，逐步改變當前的縣級統(tǒng)籌現(xiàn)狀為市級統(tǒng)籌，有條件的省份可以考慮逐步上升到省級統(tǒng)籌，最終可能形成全國統(tǒng)一的農村養(yǎng)老保障體系。實施過程中可以一方面抓相關財務制度的完善和監(jiān)管，另一方面盡快推動新農?；鸬氖〖壔蛉珖y(tǒng)籌和管理；或者直接將新農?；鸺{入財政的社會保障專戶管理。

　　針對以上新農保基金統(tǒng)籌層次的實施與研究現(xiàn)狀，本研究將基于試點地區(qū)統(tǒng)籌管理的情況，分析基金賬戶管理的機構與制度現(xiàn)狀；針對新農?；鹂h級統(tǒng)籌的作用與問題；提高統(tǒng)籌層次的必要性和可行性；提高統(tǒng)籌層次的具體途徑與實施方法等問題進行探討。

　　二、新農保統(tǒng)籌層次要求

　　當前，大多數新農保試點地區(qū)都處于縣級管理階段，統(tǒng)莓單位主要負責區(qū)域內的新農?；鸾涋k、管理和監(jiān)管等一系列工作，實行縣級農保中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級勞動和社會保障事務開、村級協(xié)辦員三級管理的基本方式。

　　1．流程規(guī)范，分工明確

　　村協(xié)辦員具體負責新農保參保登記、繳費檔次選定、待圓領取、關系轉移接續(xù)等業(yè)務環(huán)節(jié)所需材料的收集與上報，并協(xié)助做好政策宣傳與解釋、待遇領取資格認證、摸底調查、農村居民基本信息采集、情況公示等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務所負責對參保人員的參保資格、基本信息、繳費信息、待遇領取資格及關系轉移資格等進行初審，錄入有關信息，并負責受理咨詢、查詢和舉報、政策宣傳、情況公示等工作。縣（市、區(qū)）級社保機構負責新農保的參保登記、保險費收繳、基金劃撥、基金管理、個人賬戶建立與管理、待遇核定與支付、保險關系轉移接續(xù)、檔案管理、制發(fā)卡證、統(tǒng)計管理、受理咨詢、查詢和舉報等工作，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務所的業(yè)務經辦情況進行指導和監(jiān)督考核。

　　2．做實賬戶，加強管理

　　縣級社保機構應為每位參保人員建立個人賬戶。個人賬戶用于記錄個人繳費、集體補助、地方政府補貼、其他補助及利息。參保人員繳納的養(yǎng)老保險費作為“個人繳費”記人：村集體和其他社會經濟組織對參保人員繳納養(yǎng)老保險費的補助或資助作為“集體補助”記人；地方各級財政對個人賬戶的繳費補貼以“政府補貼”名義記入。個人賬戶記錄項目應包括：個人基本信息、繳費信息、養(yǎng)老金支付信息、個人賬戶儲存額信息、轉移接續(xù)信息、終止注銷信息等。老農保參保人員轉入新農保時，可將老農保個人賬戶儲存額記入新農保個人賬戶。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。

　　新農?；饘嵭惺罩蓷l線管理。新農?；鸨仨殞？顚Ｓ?，不得列支管理費、銀行手續(xù)費等支出，任何部門不得擠占、挪用或平調?；鸪匆?guī)定預留必要的支出外，全部存入銀行或購買國債，所得收益全部納入基金。