目前在中國(guó)，有一部分“亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)兩棲”的農(nóng)民工，有調(diào)查表明，這部分人大約有1.2—1.5億之多。從某種意義上說(shuō)，他們已經(jīng)是中國(guó)“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，是“當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力軍”。他們的特點(diǎn)是：流動(dòng)性很強(qiáng)，這就導(dǎo)致了一個(gè)問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)如何覆蓋農(nóng)民工以及在城市間流動(dòng)遷移的流動(dòng)人口。

　　農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的主要矛盾是農(nóng)民工的流動(dòng)與“塊塊分割”的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的矛盾。參保的農(nóng)民工一旦流動(dòng)，其本應(yīng)享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的“大頭”就會(huì)被原參保地截留。具體而言，在現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策中，有兩點(diǎn)規(guī)定對(duì)流動(dòng)人口和農(nóng)民工極為不利：其一，在1997年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中規(guī)定：“本決定實(shí)施后參加工作的職工，個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。”“個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次支付給本人。”〔1〕其二，在2001年勞動(dòng)部頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定：“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后……根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請(qǐng)，將其個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人，同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。”〔2〕

　　以上的規(guī)定意味著，農(nóng)民工必須至少在一個(gè)地方工作15年，才能得到“退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”的待遇；如果流動(dòng)，則只能帶走“個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分”。因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)民工實(shí)際上不可能在同一個(gè)地方工作15年，所以即使被迫參保，他們也選擇了參保后又退保，大多數(shù)人當(dāng)年就拿走了他們的“個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分”，而“企業(yè)繳費(fèi)部分”則為當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)職工作貢獻(xiàn)了。

　　以把農(nóng)民工“納入”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后地方上獲益最大的廣東省為例：1998年，廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)不到600萬(wàn)人；在出臺(tái)了將農(nóng)民工“納入”的政策后，參保人數(shù)急劇增加，到2004年增長(zhǎng)到將近1600萬(wàn)人，6年中增加了167%，約占當(dāng)年全國(guó)參保人數(shù)的十分之一；而與此同時(shí)，參保的離退休人員卻只從143萬(wàn)人增加到220萬(wàn)人，僅占全國(guó)參保離退休人員人數(shù)的二十分之一。從累計(jì)結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金看，廣東省也是全國(guó)之最，2004年達(dá)597億元，約占全國(guó)累計(jì)結(jié)余基金總額的五分之一。〔3〕但是，有研究表明，廣東省農(nóng)民工退保率“長(zhǎng)期維持在95%以上”?！?〕由此可見(jiàn)，廣東省將近600個(gè)億的“累計(jì)結(jié)余”中，農(nóng)民工作出了多大“貢獻(xiàn)”。

　　或許有人會(huì)提出，即使這樣，農(nóng)民工畢竟也沒(méi)有吃虧。但是，羊毛出在羊身上，聯(lián)想到珠江三角洲農(nóng)民工工資的“十二年一貫制”——2006年新華社報(bào)道：“來(lái)自勞動(dòng)和社會(huì)保障部的信息，在珠三角地區(qū)，12年來(lái)平均月工資只提高了68元，佛山不少企業(yè)外來(lái)工月工資在10年前就達(dá)到了600元至1000元，到目前仍然維持在這一水平。”〔5〕——這難道與社會(huì)保險(xiǎn)的“企業(yè)繳費(fèi)”沒(méi)有關(guān)系嗎？

　　因此，要使社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋到流動(dòng)人口，就必須使制度本身能夠與其“流動(dòng)”的特點(diǎn)相適應(yīng)?，F(xiàn)在的思路常常停留在提高統(tǒng)籌層次和等待制度統(tǒng)一，但這在中國(guó)可能是非常遙遠(yuǎn)的事情。因此，我們不妨換個(gè)思路，看看在沒(méi)有實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的前提下，有沒(méi)有辦法解決這個(gè)問(wèn)題。答案是肯定的。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看：“在歐盟，勞動(dòng)者先后在不同的國(guó)家就業(yè)，……不論在哪個(gè)國(guó)家工作并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，都可以在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行權(quán)益記錄。將來(lái)在任何一個(gè)國(guó)家退休，也都可以通過(guò)相關(guān)憑證就地享受養(yǎng)老保障。”〔6〕在歐盟不同的國(guó)家之間都可以做到的事情，在中華人民共和國(guó)一國(guó)之內(nèi)就不能做到？

　　我們是否可以作出這樣的制度安排：首先，參保人的最低繳費(fèi)年限不要局限在一個(gè)地方，到退休時(shí)可以將其在不同時(shí)間不同地點(diǎn)工作的時(shí)間累加，如超過(guò)15年即承認(rèn)其資格。其次，參保人在某地工作了一段時(shí)間并繳納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，在其準(zhǔn)備向其他地方流動(dòng)時(shí)，可到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦一個(gè)結(jié)算手續(xù)并取得一份證明文件，其社會(huì)保險(xiǎn)交費(fèi)記錄應(yīng)該由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)妥善保存。其三，勞動(dòng)者在不同地區(qū)工作，就會(huì)留下若干份交費(fèi)記錄。等勞動(dòng)者到退休年齡時(shí)，可以在不同的地區(qū)按以往的記錄和退休當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際待遇水平領(lǐng)取養(yǎng)老金，有一年是一年（甚至可以精確到月），由相關(guān)各地的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其支付。這樣，就可以以“不帶走”的思路來(lái)解決現(xiàn)下經(jīng)常討論的流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)記錄如何“帶走”的問(wèn)題。

　　當(dāng)然，這樣做看起來(lái)會(huì)很瑣碎。但只須在中央和省一級(jí)建立一個(gè)專門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)金支付的核算中心，為曾經(jīng)在各省市之間流動(dòng)的退休人員服務(wù)。這樣，流動(dòng)人口就可以在其退休后定居的地方領(lǐng)到其應(yīng)該領(lǐng)到的所有養(yǎng)老金，然后再由中央的核算中心牽頭，實(shí)現(xiàn)各省市之間的資金流轉(zhuǎn)。

　　以上的政策設(shè)計(jì)可概括為“工作地繳費(fèi)，分段記錄；退休地發(fā)放，全國(guó)結(jié)算”。現(xiàn)在的電腦資訊如此發(fā)達(dá)，在技術(shù)上應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的。再者，布設(shè)這樣一個(gè)全國(guó)性的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，即使將來(lái)統(tǒng)籌層次提高，走向全省統(tǒng)籌、全國(guó)統(tǒng)籌，都是有需要的。而且，以上方案也可以順帶解決退休后“異地養(yǎng)老”的問(wèn)題。

　　有人或許會(huì)提出問(wèn)題：如果農(nóng)民工退休后的居住地“賴賬”怎么辦？這個(gè)不用擔(dān)心，因?yàn)樵诮窈笠粋€(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，各地的社會(huì)保險(xiǎn)給付仍然會(huì)得到中央的財(cái)政補(bǔ)貼，這就是中央政府的控制手段。