3降費之后面臨的制度支付壓力

養(yǎng)老保險降費是為企業(yè)減負的主要措施?？紤]到基金的支付能力等原因，這輪降費中對養(yǎng)老保險費率下調(diào)采取了十分緩和的做法，規(guī)定單位繳費為20%、2015年底累計結(jié)余可支付月數(shù)超過9個月的，可下調(diào)一個百分點。根據(jù)2014年各省的數(shù)據(jù)，全國有黑龍江和天津兩個省份的支付能力小于9個月，有廣東和浙江兩個省份的單位繳費小于20%。剔除這四個省份的相關(guān)地市，如將2014年的數(shù)據(jù)推算到2016年，養(yǎng)老保險費率降低一個百分點，大致可為全國企業(yè)減負700億元左右。從2015年底全國養(yǎng)老基金累計結(jié)余的規(guī)模來看，其可支付月數(shù)高達16個月，“基金率”高達136%。在這樣好的支付能力下，是否有必要多降幾個百分點呢？由于情況很復雜，表面上的數(shù)據(jù)容易掩蓋深層的潛在風險，讓我們進一步分析養(yǎng)老保險降費后存在的財務可持續(xù)性風險。

從收入結(jié)構(gòu)的角度看，國外基本養(yǎng)老保險大致可分為兩種類型。一種類型是以美國和智利為代表的國家，其特點是他們有大量沉淀的基本養(yǎng)老保險，每年的“總收入”僅由雇主和雇員雙方的“正常繳費”和“投資收益”兩個部分構(gòu)成，幾十年來，在沒有其他任何別的收入和補貼的情況下就能實現(xiàn)收支的平衡。另一類是大部分歐洲大陸國家，其主要特征是他們基本上沒有養(yǎng)老基金的余額，所以也就基本沒有投資行為和投資收益，在他們的“總收入”中，除了雇主和雇員的“正常繳費”以外，每年需有國家的財政轉(zhuǎn)移支付，以此維持每年制度的收支平衡。

相比之下，中國基本養(yǎng)老保險的收入結(jié)構(gòu)比上述兩種情況都要復雜，因為除了上述的“正常繳費”、“投資收益”、“財政補貼”之外，還有一個“非正常繳費”收入，它幾乎每年都占“正常繳費”的12%左右，這是其他國家罕見的現(xiàn)象。“非正常繳費”由“預繳”、“補繳”、“清欠”和“其他”等4部分構(gòu)成，其中“補繳”占大頭，這部分收入主要來自地方政府的臨時決策，即針對臨近退休的某個群體在免除滯納金的條件下，采取躉交的方式，用較少的代價（一般是3-5萬元）加入到養(yǎng)老制度中來，從某種意義上說，這是地方政府采取特殊政策“擴大”覆蓋面的激勵結(jié)果，屬于“欠規(guī)范”的行為。于是，當我們仔細觀察分析2010-2014年的收入結(jié)構(gòu)時，就會發(fā)現(xiàn)存在如下三個情景：

情景一：如果像美國那樣，在沒有任何“非正常繳費”和“財政補貼”的情況下，僅將“正常繳費”+“利息收入”作為總收入的話，每年都收不抵支，這個缺口逐年呈擴大趨勢，從2010年的473億元和2011年的261億元，擴大到2013年的1067億元和2014年的2442億元；

情景二：如果僅將“非正常繳費”加進來，每年不僅不會出現(xiàn)缺口，還會略有盈余，但盈余呈逐年減少趨勢：2010年盈余是829億，2011年是1637億，2012年1478億，2013年806億，2014年則出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，即使加上“非正常繳費”，也出現(xiàn)缺口464億，這說明“正常繳費”和“非正常繳費”增幅都在下降，跟不上“總支出”的增幅。

情景三：如果將“非正常繳費”和“財政補貼”等其他收入都納入進來，每年就形成了十分客觀的結(jié)余，這就是每年公布的結(jié)余，這個結(jié)余來自“總收入”減去“總支出”，以2010年為例，就是13420-10555億=2865億元，那么，2011年的結(jié)余是4130億，2012年是4439億，2013年是4210億，2014年是3535億元。在過去15年里，當年的基金結(jié)余規(guī)模逐年增加，從2000年的163億元（總收入2278-總支出2115億），直線上升到2012年的峰值4439億，14年增加了27倍，由此也成為拐點，2013年首年開始下降，2014年再次下滑。
過去十幾年的養(yǎng)老保險收支結(jié)構(gòu)始終處于這樣一個糾結(jié)和復雜的狀態(tài)：在28%如此之高的費率下，正常收支難以平衡，出現(xiàn)了情景一的情況；因此，降低繳費水平就意味著減少“正常繳費”收入，擴大本來就已存在的收支缺口，于是在短期內(nèi)，沿海發(fā)達地區(qū)還可以使用累計基金結(jié)余用于彌補缺口，但對中西部本來每年就需要財政補貼的地區(qū)來說，地方政府的選擇不是加大正在進行的“非正常繳費”力度（即情景二），把風險推向未來，就是要求申領(lǐng)更多的財政補貼（情景三），導致更大的財政壓力，或是二者并用（情景二與三），使收入結(jié)構(gòu)更加不規(guī)范；在長期內(nèi)，即使基金結(jié)余較多的發(fā)達地區(qū)，其基金余額也必將逐漸枯萎，最終也不得不訴諸財政手段，因為隨著時間的推移，未被覆蓋人群的規(guī)模將逐漸縮小，“非正常繳費”終有一天將成為歷史，屆時財政將面臨更大的風險。

4降費將促進養(yǎng)老保險加快改革進程

從供給側(cè)改革看，降費將加深對社會保險本質(zhì)的雙重認識。

一是建立起成本意識。改革開放38年來，社會保險制度的誕生與發(fā)展幾乎完全是來自需求側(cè)的考慮，于是，在需求管理占統(tǒng)治地位的思維里，待遇水平越高越好。但從供給側(cè)來考察時就會發(fā)現(xiàn)，它不僅是工人的福利，也是企業(yè)的重要成本，甚至是一把“雙刃劍”。在很多國家，“成本”概念和投入/產(chǎn)出的分析框架早就有之，并成為預測長期財務可持續(xù)性的主要工具。例如，美國的基本養(yǎng)老保險“老遺殘信托基金”（OASDI）的核心概念就是“制度成本”（program cost），它是指養(yǎng)老金支出和制度行政運行成本等。

二是在觀念上重塑社會保險的收支概念。“制度成本”（指養(yǎng)老金支出和行政成本）派生出“成本率”（cost rate），即指一年的制度成本支出占當年的工薪稅基數(shù)的比例；進而還有“收入率”（income rate），主要是指工人的繳費和利息收入等；收入率減去成本率為負值就意味著收不抵支，就需要調(diào)整制度參數(shù)。降費意味著減少收入，在支出為剛性的條件下，就需一攬子參數(shù)調(diào)整，以改善制度供給的質(zhì)量。因此，供給側(cè)改革改變的首先是觀念和概念，然后才是制度本身。

既然養(yǎng)老保險的問題主要是制度收支的平衡問題，那么，降費后這個矛盾將會尖銳起來，因此，正如三中全會和中央經(jīng)濟工作會議指出的，近期主要改革任務有三：一是完善個人賬戶制度。以加強多繳多得的激勵機制，擴大繳費基數(shù)，提高制度收入，提高制度的財務可持續(xù)性；二是盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，以實現(xiàn)全國范圍的基金調(diào)劑，化解財務風險；三是實現(xiàn)精算平衡，這是評價一養(yǎng)老保險制度的基準。

從結(jié)構(gòu)性改革來看，降費具有雙重政策含義。一層含義是，降費是對社保體系參數(shù)的調(diào)整，從穩(wěn)定收入預期和保證消費需求的角度看，社保體系改革屬于中國的長期結(jié)構(gòu)性問題；從企業(yè)財稅體系的角度看，減稅降費無疑也屬于經(jīng)濟體系的結(jié)構(gòu)性問題。另一層含義是，降費是表象，背后觸及的是社保體系的結(jié)構(gòu)性改革，否則，降費將是不可持續(xù)的；換言之，作為降低制度性交易成本的重要舉措，降費將面臨一系列制度結(jié)構(gòu)上的嚴峻挑戰(zhàn)。