侯 冰 ?鐘仁耀

“十三五”將是我國老齡化程度不斷提高、養(yǎng)老服務(wù)需求不斷上升、社會(huì)化養(yǎng)老意識(shí)和服務(wù)支付能力不斷增強(qiáng)的時(shí)期。而養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供需如何精準(zhǔn)匹配，專業(yè)化與職業(yè)化服務(wù)人員如何供給，老年人有效需求如何釋放，機(jī)構(gòu)運(yùn)營能力如何提高，設(shè)施建設(shè)與布局如何規(guī)劃以及多元主體協(xié)作中政府職能如何轉(zhuǎn)變，將成為我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展所面臨的困境與挑戰(zhàn)?；诖?，應(yīng)從以下六條路徑入手，破解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的困境。

劃清政府責(zé)任界限，夯實(shí)基本養(yǎng)老公共服務(wù)“托底網(wǎng)”。首先，在保障內(nèi)容方面，應(yīng)按照“全覆蓋、低水平、基本財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)老年人需求層次和服務(wù)項(xiàng)目的重要性，將政府在老年人基本服務(wù)需求中的責(zé)任進(jìn)行甄別，構(gòu)建出“基本養(yǎng)老公共服務(wù)菜單式內(nèi)容體系”。其次，基本養(yǎng)老服務(wù)覆蓋對象的選擇應(yīng)根據(jù)老年人的收入水平、失能狀況和純老、獨(dú)居等維度，在保障“低保”和“低收入”老年人之外，可適當(dāng)將“重度失能”和“中度失能”的純老、獨(dú)居老人逐步納入到政府各等級“基本養(yǎng)老公共服務(wù)”覆蓋范圍之內(nèi)，并施以梯度式的等級補(bǔ)貼。此外，應(yīng)優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，適度放寬或者加大老年人的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策，將“補(bǔ)供方”與“補(bǔ)需方”相結(jié)合，通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入來引導(dǎo)老年人的有效需求釋放。在此過程中，應(yīng)建立與“物價(jià)消費(fèi)指數(shù)”變化相適應(yīng)的基本養(yǎng)老公共服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保證財(cái)政補(bǔ)貼功能的有效發(fā)揮。

樹立產(chǎn)業(yè)化發(fā)展導(dǎo)向，打造社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“市場網(wǎng)”。首先，以市場化為導(dǎo)向發(fā)展專業(yè)化、多樣化、定制化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。市場化養(yǎng)老服務(wù)在側(cè)重更加人性化的“生活照料”服務(wù)和更加專業(yè)化的“醫(yī)療護(hù)理”服務(wù)供給之外，將服務(wù)內(nèi)容延伸至“老年安全服務(wù)”“心理疏導(dǎo)”“法律維權(quán)”“外出陪伴”“娛樂服務(wù)”等；同時(shí)，針對不同老年人的特殊需求，對各項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行等級（收費(fèi)水平）細(xì)分，提供多樣化的具體服務(wù)。其次，培育市場化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織。一方面，給予營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)更為寬泛的發(fā)展空間，發(fā)展以社會(huì)投資、采取企業(yè)化運(yùn)作的營利性社區(qū)養(yǎng)老居家機(jī)構(gòu)。另一方面，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，推動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目中介與服務(wù)人員中介間的對接，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需匹配的精準(zhǔn)性和服務(wù)輸送的及時(shí)性。最后，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員培訓(xùn)的市場化行業(yè)，以有效彌補(bǔ)人員缺口、提升養(yǎng)老服務(wù)水平的有效途徑。市場化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展專業(yè)化的“照料”“醫(yī)療”“康復(fù)”“護(hù)理”等人員培訓(xùn)，向社會(huì)輸送各類養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員；政府可根據(jù)培訓(xùn)獲取資格證書的人數(shù)，給予機(jī)構(gòu)相應(yīng)的培訓(xùn)補(bǔ)貼。

引導(dǎo)社會(huì)力量，強(qiáng)化非營利和志愿養(yǎng)老服務(wù)的“社會(huì)網(wǎng)”。一是通過“自身造血”與“外部供血”，提高服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展能力。通過逐步擴(kuò)大機(jī)構(gòu)服務(wù)資源的覆蓋范圍，以“自身造血”提高機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展能力；在機(jī)構(gòu)發(fā)展前期通過政府購買或外包服務(wù)，以“外部供血”保證機(jī)構(gòu)的生存能力。二是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)專業(yè)化發(fā)展。逐步擴(kuò)大市場化組織中的服務(wù)人員的隊(duì)伍規(guī)模，并采取適當(dāng)?shù)恼呒?lì)、高校專業(yè)設(shè)置、與職業(yè)能力培訓(xùn)，改變當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)人員不足、專業(yè)能力低和年齡結(jié)構(gòu)偏大等問題。通過對服務(wù)人員的情況進(jìn)行綜合評定，引入政府對非營利機(jī)構(gòu)服務(wù)人員最低工資標(biāo)準(zhǔn)和待遇增加的動(dòng)態(tài)指導(dǎo)并對各類人員工資進(jìn)行適度補(bǔ)償，提高養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的崗位吸引力。同時(shí)，健全與貫徹養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)與社區(qū)居家服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的對接與流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源的效用最大化。三是提倡和弘揚(yáng)“初民互助文化”，通過家庭自助、鄰里互助、社會(huì)關(guān)愛等形式引導(dǎo)與整合社會(huì)力量開展為老服務(wù)，提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給總量。特別是通過推進(jìn)和完善社區(qū)志愿者登記注冊制度，根據(jù)志愿者的年齡、職業(yè)或社會(huì)資本優(yōu)勢等進(jìn)行分類，有助于志愿服務(wù)內(nèi)容與范圍的延伸。

發(fā)揮政策引導(dǎo)功能，構(gòu)建多方建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。一是加大信貸投入，給予民間組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)低息貸款，對有償還能力和信貸抵押的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，放寬銀行貸款條件，延長貸款期限，在給予低息照顧的條件下實(shí)行差別利率。同時(shí)，財(cái)政應(yīng)扶持社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買綜合責(zé)任保險(xiǎn)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抵御意外風(fēng)險(xiǎn)及善后處置能力。二是對非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的水、電費(fèi)可按社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的最優(yōu)惠價(jià)格收繳，對電信費(fèi)用予以補(bǔ)貼；對經(jīng)審定合格并頒發(fā)經(jīng)營許可證的營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，予以稅收優(yōu)惠。三是可為非營利機(jī)構(gòu)提供免費(fèi)或低租金的社區(qū)養(yǎng)老用房，或者在符合規(guī)劃、確保安全等前提下，將閑置的公益性設(shè)施用地優(yōu)先調(diào)整為公益性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地；對營利性機(jī)構(gòu)的場地租金價(jià)格，可根據(jù)機(jī)構(gòu)承接基本公共養(yǎng)老服務(wù)的程度予以補(bǔ)貼。此外，鼓勵(lì)以租賃方式供應(yīng)養(yǎng)老用地，吸引非公益性的企業(yè)組織參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。四是設(shè)立財(cái)政預(yù)算外的專項(xiàng)基金。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的多樣性、供給主體多元性和服務(wù)環(huán)境的不確定性等特點(diǎn)，造成不同的社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)需求呈現(xiàn)出復(fù)雜性和特殊性。因此，有必要設(shè)立財(cái)政預(yù)算外的專項(xiàng)基金，執(zhí)行嚴(yán)格的財(cái)政審批程序，為有特殊需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供扶助發(fā)展基金。

加強(qiáng)設(shè)施布局優(yōu)化和服務(wù)的信息化，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的便捷性。在服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局方面，設(shè)立社區(qū)綜合為老服務(wù)體，逐步實(shí)現(xiàn)“一站式的綜合服務(wù)”“一體化的資源統(tǒng)籌”“一門式的受理評估”“一網(wǎng)覆蓋的信息管理”。同時(shí)，推動(dòng)嵌入式、小規(guī)模、多功能、專業(yè)化的社區(qū)小微型服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。并在此基礎(chǔ)上，將日間照護(hù)機(jī)構(gòu)、老年人助餐服務(wù)點(diǎn)、老年睦鄰點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)室等納入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的整體規(guī)劃中，打造“一站多點(diǎn)”的設(shè)施集成網(wǎng)絡(luò)，滿足老年人在熟悉環(huán)境中就近養(yǎng)老的需求。此外，基于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的開放式發(fā)展，依托信息技術(shù)打造社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如建立“app菜單式購買服務(wù)”的系統(tǒng)，根據(jù)服務(wù)就近、功能互補(bǔ)、地位公平的原則，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的共享。同時(shí)，老年人可通過信息平臺(tái)的服務(wù)預(yù)約的方式實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的定制化、便捷化提高養(yǎng)老服務(wù)資源供給。

優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)變，營造健康有序的服務(wù)發(fā)展環(huán)境。一是精簡養(yǎng)老服務(wù)的行政審批，放寬對民間成立社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管制、改革管理體制,為社會(huì)組織創(chuàng)造有效、合理的介入途徑；降低介入門檻、簡化或取消各種登記或?qū)徟绦?，適當(dāng)引入“先照后證”的負(fù)面清單模式；減少對社會(huì)組織運(yùn)行的直接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)服務(wù)過程的獨(dú)立運(yùn)作，創(chuàng)造其相對獨(dú)立的運(yùn)行環(huán)境。二是理順各政府部門間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的形成有賴于各公共部門的資源統(tǒng)籌、政策共享和互相配合,加快制定明確各主體責(zé)任的法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)作管理,促進(jìn)多級政府、多部門的職能銜接，實(shí)現(xiàn)政府部門間的有機(jī)協(xié)作，保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的暢通實(shí)施。三是強(qiáng)化政府對養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管。建立嚴(yán)格的從業(yè)者（機(jī)構(gòu)與人員）的準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制，以及服務(wù)機(jī)構(gòu)的等級評定制度，嚴(yán)格把控社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“源頭”。規(guī)范社會(huì)組織在參與過程中的過度市場化傾向，防止其商業(yè)化運(yùn)作而有損公益性的問題，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，拓寬服務(wù)信息的反饋渠道，對服務(wù)供給質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格評定。此外，構(gòu)建探索集老年信息大數(shù)據(jù)與監(jiān)督反饋于一體的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息化監(jiān)督平臺(tái)，對老年人信息與需求、服務(wù)監(jiān)管與反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)化及時(shí)性監(jiān)控。

（作者單位： 華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）