伴隨著人口老齡化、城鎮(zhèn)化與核心家庭功能弱化、服務需求多元化，“十三五”時期社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設的宏觀環(huán)境正在發(fā)生改變：一是老年總人口和高齡老人、失能老人的增加，導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求總量上升;二是城鎮(zhèn)化與核心家庭照護功能進一步弱化，導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求增速加快;三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求面擴展，導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給復雜性提高。在此背景下，“十三五”時期社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設面臨六大挑戰(zhàn)。

如何精準匹配服務項目的供與需

社區(qū)居家養(yǎng)老服務的供給應基于老年人的多樣化需求來設計。在個體層面，老年人年齡、性別、健康和家庭等微觀因素的差異，將對社區(qū)養(yǎng)老服務項目的類別、需求程度等產生影響;在社區(qū)層面，不同社區(qū)在文化環(huán)境、老年群體結構、區(qū)域位置(如新老社區(qū))等方面的差別，使得社區(qū)之間在養(yǎng)老服務的內容側重、服務供給方式上也應有所差別。但當前的服務項目主要限于基本生活照料服務和醫(yī)療護理服務，在老年人精神服務上的需求沒有得到充分滿足，心理健康、精神慰藉、臨終關懷更多地依賴于家庭，缺乏社會化的專業(yè)服務供給。同時，社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供中，存在著老年人熱衷于免費的服務體驗而自費購買服務意愿較低的情況，這也在一定程度上反映出當前的服務供給未能與老年人的多樣化需求精準匹配。此外，“十三五”時期由于高齡、失能老年人口數(shù)量的增加，日常照料、醫(yī)療護理服務需求將不斷提高;而伴隨著核心家庭功能的弱化，老年人對精神慰藉、休閑娛樂的服務需求也將有所提升。

如何保證專業(yè)化與職業(yè)化服務人員供給

社區(qū)居家養(yǎng)老服務不同于家政服務，在醫(yī)療、康復、心理等領域需要專業(yè)化服務提供。專業(yè)化與職業(yè)化人員也直接決定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給的可持續(xù)性和服務質量。就當前情況而言，一方面專業(yè)化服務人員數(shù)量存在缺口，且隨著社會化養(yǎng)老的重點向社區(qū)居家養(yǎng)老轉移，“十三五”時期的專業(yè)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務人員數(shù)量將面臨巨大不足的困境。另一方面，存在著專業(yè)化服務人員無法得到持續(xù)保障的困境。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務繁瑣且具有一定的職業(yè)風險、職業(yè)地位社會認同較低，加之社區(qū)養(yǎng)老服務機構營利性不足，工資標準多處于當?shù)氐淖畹凸べY水平且福利待遇不高、薪酬提升空間較小，社區(qū)居家養(yǎng)老護理崗位缺乏就業(yè)吸引力。這也是導致當前社區(qū)居家服務人員年齡結構偏大、服務技能專業(yè)化程度較低的主要原因。

如何釋放老年人有效需求

社區(qū)居家養(yǎng)老服務的供給，源于老年人對服務的顯性需求?，F(xiàn)實中多數(shù)老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的需求程度較高，但老年人的實際利用率遠低于需求率，這種狀況無論在高收入的老年人中還是在低收入的老年人中都普遍存在。其原因之一，在于老年人普遍的消費觀念或消費習慣與社會化養(yǎng)老理念不適應，特別是在經濟不發(fā)達地區(qū)的老人群體中尤為突出。同時，雖然各地對部分老人予以一定養(yǎng)老服務補貼，但部分有購買服務欲望的老人仍缺乏持續(xù)的服務購買能力：首先，因為政府對特定老年人的補貼力度不足，例如以資金補貼的方式由于缺乏動態(tài)調整機制，在通貨膨脹背景下服務補貼的效果將會下降，部分老年人可能由于經濟能力的限制無法購買最為需要但費用較高的服務，反而去重復選擇費用較低的服務，如清潔服務。其次，服務補貼面相對狹窄，例如部分地區(qū)在對享受服務補貼老人的經濟條件規(guī)定中，主要以“低保線”和“城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平線”為標準，這就意味著多數(shù)收入臨界于“標準線”的老人，也處于經濟承受能力相對匱乏的狀態(tài)，從而抑制了潛在服務需求向顯性需求的轉換。老年人養(yǎng)老服務需求釋放不足的困境，既影響了社區(qū)居家養(yǎng)老服務效果的發(fā)揮，又會進一步限制社區(qū)居家機構服務的延伸與范圍的擴展。

如何提高機構運營能力

社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構作為養(yǎng)老服務的輸送平臺，其自身的運行能力決定著老年人社會化養(yǎng)老服務需求滿足的可持續(xù)性。由于當前我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務正處于發(fā)展階段，非政府主體管理下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構發(fā)展尚未成熟，在機構運營中存在著“外部供血”和“自身造血”能力不足的困境。一方面，運營初期“外部供血”不足，導致社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構面臨較大的生存壓力。由于老年人對服務機構的認可、社會化養(yǎng)老服務的觀念轉變存在較長周期，造成機構運營初期缺乏足夠的“客源”，資金收入相對缺乏;同時，因前期建設資金投入量大且成本回收周期長，加之工資支付、水電費用占總運營開銷比例較大，急需政府以購買服務的方式，通過“外部輸血”保證機構初期的生存與正常運營。另一方面，由于當前多數(shù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構自身的“非營利”屬性，在服務內容和范圍等方面存在限制，進而“自身造血”能力受限，并造成持續(xù)發(fā)展能力不足的困境。老年人在接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務的時間、內容等方面存在一定的集中性，如老年助餐服務的時間趨于集中，這就使得部分社區(qū)服務設施或服務項目無法實現(xiàn)“飽和”利用，存在設備閑置、場地空閑等服務資源低效利用的問題;同時，受制于政府對“營利性”服務的限制，而又無法在特定時間將閑置資源加以利用，即通過擴大服務對象、擴展服務范圍開展具有一定營利性的服務項目以提升機構的自我運營能力，服務機構中存在著“資源閑置與浪費”和“自我維持、持續(xù)發(fā)展”之間的困境。

如何審視政府在多元主體協(xié)作中的職能轉變

推動政府職能的進一步轉變，是實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系多元協(xié)同建設的重要前提。當前，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設中存在以下突出問題：一是在政策層面存在缺位，特別是家庭養(yǎng)老政策相對不足，難以發(fā)揮家庭保障在養(yǎng)老服務中的基礎性作用，如缺乏對家庭成員間的養(yǎng)老服務激勵、家庭養(yǎng)老的社會支持網絡較弱。二是在公共資源投入中存在錯位。在“?；尽⒍档拙€”的指導思想下，政府對于基本養(yǎng)老公共服務供給定位不明確，缺乏明晰的菜單，造成公共養(yǎng)老服務資源無法得到有效整合，如社區(qū)公共服務資源(閱覽室、健身活動等)與社區(qū)居家養(yǎng)老機構的服務資源存在相似性與重疊性，在一定程度上影響了老年人對社會化養(yǎng)老服務的購買，也會對機構運營產生負面效應。三是政府管理的硬性與社區(qū)工作的彈性之間存在矛盾，導致社區(qū)基層部門在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作中缺乏一定的自主性，難以及時、靈活地根據(jù)實際情況變化開展具有針對性的工作，影響了基層工作的積極性與老年人對服務的接受性。四是政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務的評估管理中，對于老年人需求評估存在著因評估周期時間長而無法及時準確把握老年人需求變化的問題;同時，對服務機構的質量評估中，存在著多部門、多渠道評估，導致評估標準不統(tǒng)一、評估程序繁瑣的現(xiàn)象。五是社會組織準入的審批程序復雜。社會組織進入養(yǎng)老行業(yè)需要辦理的證件種類多、手續(xù)繁雜，多頭管理造成養(yǎng)老機構人力成本增加，也間接提高了社會組織的準入門檻。

如何彌補設施缺口與實現(xiàn)合理布局

服務設施總量的滿足和可及性的提升是社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設中兩個重要的目標。在設施建設標準方面，包括北京、上海在內的部分地區(qū)已出臺相應的規(guī)范，但“十三五”時期，隨著老齡化的不斷深入，社區(qū)養(yǎng)老服務設施仍將在總量上存在較大的缺口。同時，由于區(qū)位的差異，新老社區(qū)在社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設中存在不同特點：首先，老年人口的分布存在差異，即老城區(qū)老年人口的數(shù)量、密度以及對養(yǎng)老服務設施的需求程度大于新城區(qū);其次，在設施建設方式方面，相比于新城區(qū)的一次性投入與建設，老城區(qū)由于發(fā)展成熟、土地緊張，存在房屋置換與改造難度大的困境，導致在當前的社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施布局中，存在老年人口與服務設施在空間分布中的錯位。此外，由于部分社區(qū)居家養(yǎng)老機構布局不合理且輻射范圍有限，影響了機構作用的發(fā)揮，比如社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構只對本街道的老人開放，進而導致距離服務機構較遠的本街道老年人放棄入駐、距離較近的非本街道老年人無法進駐的矛盾現(xiàn)象。

(作者單位：華東師范大學公共管理學院)