西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)狀況調(diào)研報(bào)告

目 錄

一、研究背景 3

二、調(diào)研方法 4

(一)調(diào)查表 4

(二)問(wèn)卷調(diào)查 4

(三)召開(kāi)座談會(huì) 5

三、西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展基本現(xiàn)狀 5

(一)西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)投資情況 5

(二)西安市城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)的基本特征 7

(三)社區(qū)公益性居家養(yǎng)老服務(wù)情況 12

(四)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)情況 13

(五)社會(huì)、市場(chǎng)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)情況 13

四、西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的主要問(wèn)題 14

(一)政策機(jī)制層面，全市居家養(yǎng)老服務(wù)尚缺乏明晰的發(fā)展思路和整體部署 14

(二)社區(qū)建設(shè)層面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)覆蓋率低、可及性差、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力弱，不能有效滿足老年人的服務(wù)需求 15

(三)社會(huì)服務(wù)層面：社會(huì)組織力量薄弱，市場(chǎng)化服務(wù)發(fā)育遲緩，信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)滯后 18

五、基本結(jié)論與對(duì)策建議 19

(一)基本結(jié)論 19

(二)對(duì)策建議 20

1、提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，理清發(fā)展思路 20

2、持續(xù)加大財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入和硬件設(shè)施建設(shè) 21

3、建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老管理服務(wù)組織機(jī)制 22

4、加強(qiáng)補(bǔ)缺型居家養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足少數(shù)困難老人的特殊性服務(wù)需求 22

5、加強(qiáng)普惠型居家養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足多數(shù)老人的普遍性服務(wù)需求 23

一、研究背景

隨著中國(guó)老齡化程度的不斷提高與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的逐步弱化，養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題已日益上升為關(guān)乎人民福祉與社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大民生問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)不斷迫切的、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，近十年來(lái)，黨和政府制定出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，積極部署，努力推進(jìn)。

2006年，全國(guó)老齡辦、發(fā)改委等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》，確立了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的原則、體系構(gòu)架。明確指出“要按照政策引導(dǎo)，政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。從戰(zhàn)略高度確立了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展基本方向。

2008年1月，全國(guó)老齡辦等10個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，這是我國(guó)政府首次專(zhuān)門(mén)針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)出臺(tái)的具體政策，《意見(jiàn)》將全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，作為破解我國(guó)日趨尖銳的養(yǎng)老服務(wù)難題的重要出路，明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵、基本任務(wù)和保障措施，為居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展指明了方向。以此為標(biāo)志，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)步入發(fā)展時(shí)期，各地居家養(yǎng)老服務(wù)工作逐步推進(jìn)，并呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)。

2011年，國(guó)務(wù)院先后頒布了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，確立了居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的具體目標(biāo)任務(wù)：建立健全縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)（村）三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，城市街道和社區(qū)基本實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋；在80%以上的城鎮(zhèn)社區(qū)建立包括老齡服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)，重點(diǎn)建設(shè)社區(qū)老年人日間照料中心、托老所、老年餐桌、老年人活動(dòng)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，本著就近、便利和實(shí)用的原則，開(kāi)展全托、日托、臨托等多種形式的老年社區(qū)照料服務(wù)；加快居家養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，依托現(xiàn)代技術(shù)手段，為老年人提供高效便捷服務(wù)；培育發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)中介組織，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)，等等。

西安市各級(jí)政府積極貫徹落實(shí)國(guó)家的居家養(yǎng)老服務(wù)政策與規(guī)劃目標(biāo)，大力推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。今年是國(guó)家居家養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施的第8個(gè)年頭與《老齡事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》的收關(guān)之年，那么，經(jīng)過(guò)這么多年的實(shí)踐發(fā)展，西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的進(jìn)展如何，面臨哪些問(wèn)題與困難，是政府和社會(huì)各界深切關(guān)注的問(wèn)題。為此，市老齡辦聯(lián)合市社科院、區(qū)縣老齡辦于2015年6月1日-7月31日組織開(kāi)展了“西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)狀況調(diào)研”工作。通過(guò)調(diào)研，全面了解西安市城鎮(zhèn)老人居家養(yǎng)老服務(wù)供給與利用狀況，研究探索適合市情的居家養(yǎng)老服務(wù)有效方式與路徑，為市委市政府制定推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策提供決策依據(jù)。

二、調(diào)研方法

本次調(diào)研采取調(diào)查表、問(wèn)卷調(diào)查與召開(kāi)座談會(huì)相結(jié)合的調(diào)研方法。

(一)調(diào)查表

本次調(diào)研，對(duì)全市13個(gè)區(qū)縣老齡辦發(fā)放調(diào)查表，主要了解各區(qū)縣老年人口規(guī)模、城鎮(zhèn)社區(qū)數(shù)量、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)情況，上級(jí)財(cái)政投入與區(qū)縣財(cái)政投入情況以及政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)情況。發(fā)放調(diào)查表13份，回收13份。

(二)問(wèn)卷調(diào)查

1、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)問(wèn)卷調(diào)查，了解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給情況。本此對(duì)全市13個(gè)區(qū)縣已建成的城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)進(jìn)行了整群抽樣調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷445份，回收有效問(wèn)卷409份，回收率為91.9%。

2、老年人問(wèn)卷調(diào)查，了解老年人對(duì)社區(qū)居家服務(wù)的利用情況與服務(wù)需求。本次老人問(wèn)卷調(diào)查采取多層分段隨機(jī)抽樣的方式，在全市13個(gè)區(qū)縣抽取碑林、蓮湖、雁塔、灞橋、長(zhǎng)安、高陵6個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)抽取2個(gè)街辦，每個(gè)街辦抽2個(gè)社區(qū)(共計(jì)24個(gè)社區(qū))，每個(gè)社區(qū)抽取20名老人進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，采取調(diào)查員入戶訪問(wèn)代填問(wèn)卷的調(diào)查方式。共發(fā)放489份，回收489份，有效回收率100%。被調(diào)查老年人基本特征是：①男性占40.2%，女性占59.8%。 ②60-69歲占31.1%，70-79歲占42.3%，80以上占26.6%。③企業(yè)退休人員占56.9%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員占16.6%，城鎮(zhèn)居民占13.9%，農(nóng)民占10.8%，其它占1.8%；④有配偶的占65%，無(wú)配偶的占35%。⑤無(wú)子女的占1.6%，有子女的占98.3%，其中，有2個(gè)以上子女的占85%。⑥與老伴一起生活的占53.2%，一個(gè)人獨(dú)居的占15.2%，即空巢老人占68.4%。

(三)召開(kāi)座談會(huì)

在被調(diào)查的6個(gè)區(qū)，分別組織召開(kāi)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)負(fù)責(zé)人座談會(huì)與社區(qū)老年人座談會(huì)，了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展情況、面臨的問(wèn)題與困難以及對(duì)策建議。共召開(kāi)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)負(fù)責(zé)人座談會(huì)6場(chǎng)，社區(qū)老年人座談會(huì)8場(chǎng)，參會(huì)人數(shù)近200人。

運(yùn)用spss19.0對(duì)問(wèn)卷樣本進(jìn)行錄入統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)訪談資料進(jìn)行質(zhì)性分析，由此獲得了西安市居家養(yǎng)老服務(wù)的第一手資料。

三、西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展基本現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，以政府支持、社會(huì)參與、社區(qū)居家自助和互助的方式，為居家老人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等福利性的、低償性的、公益性的公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)及志愿服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)有指導(dǎo)、有組織、有系統(tǒng)的服務(wù)體系。從國(guó)內(nèi)目前居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)看，居家養(yǎng)老服務(wù)通常由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)服務(wù)、社區(qū)志愿公益性服務(wù)、社會(huì)組織低償服務(wù)、市場(chǎng)有償服務(wù)等多元化服務(wù)構(gòu)成。“十二五”期間，西安市大力推進(jìn)《“十二五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)，不斷加大財(cái)政投入力度，促進(jìn)西安市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展上了一個(gè)新臺(tái)階。

(一)西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)投資情況

調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前西安市針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)投資主要集中在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)與扶持社會(huì)組織三個(gè)方面。

1、西安市城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)投資情況

國(guó)家、省、市、區(qū)縣財(cái)政是城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)的主要投資主體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)投資共計(jì)4981萬(wàn)元，其中，國(guó)家、省、市財(cái)政投資2638萬(wàn)元，區(qū)縣財(cái)政投資2283萬(wàn)元，社會(huì)投入60萬(wàn)元，分別占53%、45.8%和1.2%。

從財(cái)政資金分布看，各區(qū)縣城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)得到的財(cái)政投入資金不均衡。國(guó)家、省、市財(cái)政資金對(duì)碑林(918.4萬(wàn))、臨潼(370.5萬(wàn))、新城(265.3萬(wàn))、灞橋(233.5萬(wàn))、雁塔(220萬(wàn))五個(gè)區(qū)的投入力度較大；在區(qū)縣財(cái)政投入中，蓮湖(996.2萬(wàn))、臨潼(535萬(wàn))、碑林(498.5萬(wàn))4個(gè)區(qū)的本級(jí)財(cái)政對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的投資規(guī)模較大，但仍有8個(gè)區(qū)縣級(jí)財(cái)政對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)是零投入。(參見(jiàn)圖1) 投資項(xiàng)目主要集中在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)施建設(shè)、老年餐桌建設(shè)、活動(dòng)器材配備、養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)、營(yíng)運(yùn)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、托老服務(wù)補(bǔ)貼等方面。

2、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)投資情況

近三年，區(qū)縣政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)共投入資金約900萬(wàn)元(年均300萬(wàn)元)，

依次是：蓮湖區(qū)682.9萬(wàn)元，碑林區(qū)178.7萬(wàn)元，周至38萬(wàn)元，新城9.24萬(wàn)元，其余8個(gè)區(qū)縣還沒(méi)有開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。(參見(jiàn)圖1)

3、政府扶持社會(huì)組織投資情況

據(jù)對(duì)6個(gè)區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有2個(gè)區(qū)政府對(duì)社會(huì)組織給予有限的資金扶持，共計(jì)17萬(wàn)元。一個(gè)是灞橋區(qū)，通過(guò)政府財(cái)政對(duì)一家政服務(wù)公司給予了7萬(wàn)元的開(kāi)辦費(fèi)與運(yùn)營(yíng)費(fèi)支持；碑林區(qū)對(duì)一家社工志愿者組織提供了10萬(wàn)元的服務(wù)經(jīng)費(fèi)支持。其它被調(diào)查區(qū)縣政府還沒(méi)有這方面的資金投入。

(二)西安市城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)的基本特征

2009年，市老齡辦、民政局、財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《西安市資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)實(shí)施細(xì)則》的通知，要求推進(jìn)“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)，建筑面積不少于100平方米，為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂(lè)和親情關(guān)懷等服務(wù)”，通過(guò)建立老年人活動(dòng)室、圖書(shū)閱覽室、老年餐桌、日間照料室、心理咨詢(xún)室、服務(wù)熱線等功能設(shè)施來(lái)承載服務(wù)。“十二五”期間，西安市積極推進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)，取得了較大成效，呈現(xiàn)以下基本特征：

1、城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的覆蓋率達(dá)到58.5%，多數(shù)分布在主城區(qū)。

目前，全市共有城鎮(zhèn)社區(qū)760個(gè)，已建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心445個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的覆蓋率達(dá)到58.6%。從13個(gè)區(qū)縣已建成的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)數(shù)量分布上看，蓮湖區(qū)(82個(gè))、碑林(70個(gè))、未央(53個(gè))、雁塔(50個(gè))、新城(45個(gè))五個(gè)區(qū)之合占到全市已建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)總數(shù)67.4%，其它8個(gè)區(qū)縣占32.6%。(參見(jiàn)圖2)

2、大多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)是“十二五”期間建立起來(lái)的， 其中2012與2013兩年是建設(shè)的高峰期。

調(diào)查結(jié)果顯示： 2008年以前建立的養(yǎng)老服務(wù)中心(站)了33個(gè)，占總數(shù)的7.5%；2009-2010年建立了57個(gè)，占12.8%；2011-2015年建立了354個(gè)，占79.7%，其中2012年建立了107個(gè)， 2013年建立了95個(gè)，這兩年的建設(shè)數(shù)量接近總數(shù)的一半 (參見(jiàn)圖3)

3、6成以上社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建在綜合型與板塊型社區(qū)。

從社區(qū)類(lèi)型上看，養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建在單位型社區(qū)的占23.4%，建在綜合型與板塊型社區(qū)的占61.3%，建在城中村改造社區(qū)的占10.9%，其它類(lèi)型社區(qū)的占4.4%。(參見(jiàn)圖4) 建在綜合型與板塊型社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心(站)占到6成以上。

4、全市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平呈現(xiàn)極大的不平衡性

調(diào)查顯示，由于重視程度、投資渠道、投入力度的不同，致使各社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的基礎(chǔ)設(shè)施條件存在著較大差距。有一部分單位型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)擁有較大的建筑空間，如長(zhǎng)慶社區(qū)、紅磚南路社區(qū)、二炮社區(qū)、華慶社區(qū)、師大社區(qū)等，養(yǎng)老服務(wù)中心的用房面積多在1000平方米以上，配置了圖書(shū)室、健身室、書(shū)畫(huà)室、體育活動(dòng)室、休息室、多媒體教室等，各類(lèi)活動(dòng)設(shè)施、器械配備齊全 ，基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，為老服務(wù)得到了有效保障。而一些位于城中心區(qū)的綜合型、板塊型社區(qū)，尤其是老舊社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)中心(站)用房面積小，有的不足100平方米，有的是用活動(dòng)板房搭建起來(lái)的，有的是臨時(shí)租賃的民房，條件簡(jiǎn)陋，空間承載能力十分有限。

5、80%以上的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建立了老年活動(dòng)室。其中，約2/3的活動(dòng)室能經(jīng)常性開(kāi)展活動(dòng),近一半的活動(dòng)室每天活動(dòng)人數(shù)在20人以下，活動(dòng)內(nèi)容以麻將為主。

在被調(diào)查的409家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)中，建有355家建了老年活動(dòng)室，占中心(站)總數(shù)的86.8%。其中，有206家老年活動(dòng)室能經(jīng)常開(kāi)展活動(dòng)，占活動(dòng)室總數(shù)的58.2%，118家間斷性開(kāi)展活動(dòng)，占33.2%，沒(méi)有開(kāi)展活動(dòng)的82家，占23.1%。在正常運(yùn)營(yíng)的老年活動(dòng)室中，每天參加活動(dòng)的老年人數(shù)平均在20人以下的占47.6%，21-30人的占21%，31-50人的占13.9%，51-100人占7.5%，100人以上占10.1%。(參見(jiàn)圖6) 據(jù)多數(shù)社區(qū)工作人員反映，每天老年人活動(dòng)室的活動(dòng)項(xiàng)目主要是下棋、打麻將，活動(dòng)內(nèi)容較為單一。

6、近一半的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建立了老年餐桌。其中，能正常運(yùn)營(yíng)的占到4成左右，運(yùn)營(yíng)狀況參差不齊。

在409家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)中，有190家建了老年餐桌，占中心(站)總數(shù)的46.5%，其中，有83個(gè)老年餐桌在正常運(yùn)營(yíng)，占老年餐桌總數(shù)的43.6%，不能正常運(yùn)營(yíng)107個(gè)，占56.4%。在正常運(yùn)營(yíng)的老年餐桌中，平時(shí)去老年餐桌吃飯的人數(shù)在10人以下的占51.1%，11-20人的占25.6%，20-50人的占10.4%，50人以上占12.4%。(參見(jiàn)圖7) 從運(yùn)營(yíng)情況看，有少數(shù)老年餐桌運(yùn)營(yíng)情況良好，取得了較好的社會(huì)效益。如國(guó)棉六廠老年餐桌，在灞橋區(qū)政府7個(gè)公益性崗位的扶持下，自2010年底開(kāi)辦至今已持續(xù)運(yùn)營(yíng)了近5年，目前就餐老人180人，并配置電瓶車(chē)為60位老人提供送餐服務(wù)，很好地滿足了老舊社區(qū)低收入老人的生活需求，社會(huì)反響較好。而多數(shù)老年餐桌運(yùn)營(yíng)艱難，吃飯人數(shù)少，有一半的老年餐桌吃飯人數(shù)在10人以下，有的只有2-3個(gè)人，運(yùn)營(yíng)成本高、效益低，面臨停業(yè)的困境。

7、有1/3的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建立了日間照料室，其中正常運(yùn)營(yíng)約占到3成左右，功能作用發(fā)揮十分有限。

在409家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)中，建立老人日間照料室的139家，占總數(shù)的34%。其中，正常運(yùn)營(yíng)的44家，占日間照料室總數(shù)的31.7%，間斷性運(yùn)營(yíng)的28家，占20.1%，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的67家，占48.2%。據(jù)觀察，多數(shù)日間照料室變成了老年人休息室。一位社區(qū)干部說(shuō)：“日間照料室自開(kāi)辦以來(lái)，按要求配上床、被褥等設(shè)施，但是沒(méi)有老人住過(guò)，被褥上落滿了灰塵，只是個(gè)擺設(shè)”。日間照料室針對(duì)半失能、失能老人的照料服務(wù)功能基本沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

8、有近4成的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)立了老年人服務(wù)熱線，少數(shù)社區(qū)老人家里安裝了呼叫服務(wù)系統(tǒng)。

調(diào)查結(jié)果顯示：有155家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)設(shè)立了老年人信息服務(wù)熱線，占中心(站)總數(shù)的37.9%。各個(gè)社區(qū)采取的信息服務(wù)方式有所不同，歸納起來(lái)有四種方式：一是以長(zhǎng)慶社區(qū)、陜汽城社區(qū)為代表，在社區(qū)建立信息服務(wù)中心，對(duì)社區(qū)老年人的服務(wù)需求信息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化分類(lèi)管理與針對(duì)性服務(wù)。二是以大雁塔社區(qū)為代表，設(shè)立社區(qū)老年人服務(wù)熱線，并將服務(wù)熱線電話號(hào)碼納入114信息服務(wù)平臺(tái)，方便老年人查詢(xún)。三是多數(shù)社區(qū)的做法，將社區(qū)工作人員的電話號(hào)碼向老年人公開(kāi)，24小時(shí)開(kāi)機(jī)，為老年人提供應(yīng)急服務(wù)。四是以蓮湖區(qū)為代表，政府投資建立區(qū)級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心，政府提供運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，委托社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，以965668服務(wù)熱線和網(wǎng)站的形式，為老年人提供政策咨詢(xún)、家庭服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉、緊急援助等20大類(lèi)130多項(xiàng)服務(wù)。五是西安市政府于2005年支持西安市工業(yè)和信息化委員會(huì)開(kāi)辦了“12343”社區(qū)便民服務(wù)熱線，向市民提供全天候免費(fèi)電話咨詢(xún)、預(yù)約服務(wù)，其中包含有養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容。

另外，有11個(gè)社區(qū)在老年人家里安裝了呼叫服務(wù)系統(tǒng)，占社區(qū)總數(shù)的2.7%，主要集中在高陵區(qū)和未央?yún)^(qū)。(參見(jiàn)表1)

表1：社區(qū)老年人呼叫服務(wù)系統(tǒng)分布一覽表(戶)

9、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)工作服務(wù)隊(duì)伍主要由女性、大專(zhuān)以上文化程度的非專(zhuān)業(yè)人員組人構(gòu)成。

調(diào)查結(jié)果顯示：此次調(diào)查的409個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)共有工作服務(wù)人員2832人，其中，男性728人，女性2107人，分別占25.7%和74.3%；初中以下文化程度者占6.7%，高中中專(zhuān)者占35.6%，大專(zhuān)及以上者占54.3%；擁有初級(jí)服務(wù)技術(shù)資格證者占6.1%，擁有中技及以上資格證者占3.4%，90.5%的人無(wú)技術(shù)資格證；由社區(qū)居委會(huì)工作人員兼職的占58.9%，政府配置的專(zhuān)項(xiàng)公益崗位人員占18.68%，專(zhuān)職工作者與大學(xué)生村官占12.3%，社區(qū)招聘人員占7.87%，志愿者與離退休人員占2.25%。(參見(jiàn)圖8)

(三)社區(qū)公益性居家養(yǎng)老服務(wù)情況

社區(qū)除了依托養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的硬件功能組織開(kāi)展的將麻、棋牌、就餐、應(yīng)急等日常為老服務(wù)活動(dòng)外，多數(shù)社區(qū)還開(kāi)展了多樣化公益性服務(wù)。

1、社區(qū)居委會(huì)組織開(kāi)展了豐富多彩的為老服務(wù)與工作。

(1)社區(qū)居委會(huì)普遍開(kāi)展的共性化為老服務(wù)工作。主要有：①建立老年人個(gè)人信息檔案，審查發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金和高齡保健補(bǔ)貼。②建立65歲以上老年人健康信息檔案，每年定期組織老人體檢。③組織開(kāi)展以健康保健為主要內(nèi)容的知識(shí)講座，宣傳健康保健康知識(shí)。④開(kāi)展節(jié)點(diǎn)慰問(wèn)，在重陽(yáng)節(jié)、春節(jié)、特殊老人生日組織看望、關(guān)愛(ài)、幫扶活動(dòng)。

(2)部分社區(qū)開(kāi)展的個(gè)性化的為老服務(wù)活動(dòng)。主要有：①組織開(kāi)展豐富多彩的文化、文藝、體育活動(dòng)。有不少社區(qū)做的較好，如灞橋的核鍛社區(qū)，組建了17個(gè)老年人專(zhuān)業(yè)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)，組織不同興趣愛(ài)好的老人開(kāi)展活動(dòng)，并定期組織開(kāi)展比賽、團(tuán)隊(duì)骨干輔導(dǎo)培訓(xùn)等，開(kāi)展的有聲有色。有的社區(qū)成立了老年大學(xué)，依托老年大學(xué)開(kāi)展文化娛樂(lè)活動(dòng)。②組織老年人外出旅游參觀。有不少社區(qū)在春季或重陽(yáng)節(jié)期間組織老年人外出旅游參觀，陶冶性情，開(kāi)闊眼界。③為社區(qū)一些老人提供家政中介服務(wù)。老年人更容易接受、信任社區(qū)工作人員提供的家政中介服務(wù)。④為老年人提供法律咨詢(xún)服務(wù)，等等。各個(gè)社區(qū)整合自身資源，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，在開(kāi)展為老服務(wù)方面各有側(cè)重，創(chuàng)新出了一些成功經(jīng)驗(yàn)和典型做法，值得總結(jié)學(xué)習(xí)，在全市推廣。

2、志愿者組織開(kāi)展的專(zhuān)業(yè)化志愿服務(wù)更受老人青睞。

調(diào)查結(jié)果顯示，近3年來(lái)，有76.5%的社區(qū)開(kāi)展過(guò)志愿者為老服務(wù)活動(dòng)。其中，社會(huì)青年志愿者活動(dòng)占35.3%，企業(yè)職工志愿者活動(dòng)占32.8%，學(xué)生志愿者活動(dòng)占29.6%，社區(qū)老年志愿者活動(dòng)占27.9%。社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)可分為一般性家政服務(wù)和專(zhuān)業(yè)性服務(wù)兩類(lèi)。一般性志愿服務(wù)，包括慰問(wèn)關(guān)懷、結(jié)對(duì)幫扶、打掃衛(wèi)生、聊天等服務(wù)項(xiàng)目，志愿者多為學(xué)生、企業(yè)員工等，普遍集中在學(xué)生放假、老年節(jié)或春節(jié)期間，扎堆來(lái)服務(wù)，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、可持續(xù)差，社區(qū)老人接受此類(lèi)服務(wù)的熱情不是很高。專(zhuān)業(yè)性志愿服務(wù)，包括醫(yī)院組織的免費(fèi)義診、健康檢查、醫(yī)療保健知識(shí)講座、免費(fèi)理發(fā)等服務(wù)。老人們更喜歡純志愿性的專(zhuān)業(yè)化志愿服務(wù)，如紅磚南路社區(qū)，由30名醫(yī)療專(zhuān)家組成的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，每個(gè)星期六在社區(qū)為老年人開(kāi)展義診活動(dòng)，接受服務(wù)的老人人數(shù)多，評(píng)價(jià)高。組織專(zhuān)業(yè)化志愿者隊(duì)伍深入社區(qū)開(kāi)展服務(wù)，將是未來(lái)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的方向。

(四)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)情況

目前政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)H在蓮湖、碑林、周至、新城四個(gè)區(qū)縣實(shí)施，其它區(qū)縣還沒(méi)有開(kāi)展。蓮湖區(qū)政府從2009年11月開(kāi)始，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)“蓮湖區(qū)如親家政服務(wù)中心”家政服務(wù)項(xiàng)目，為全區(qū)特殊困難老人提供鐘點(diǎn)家政服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、心理慰藉、家庭保潔、保健護(hù)理、特約服務(wù)等方面，目前有800老人正在接受政府購(gòu)買(mǎi)的免費(fèi)服務(wù)。除了這家外，2014年又購(gòu)買(mǎi)了3家社會(huì)組織服務(wù)；碑林區(qū)政府從2013年開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)了3家社會(huì)組織的養(yǎng)老服務(wù)，一家是“西安愛(ài)心護(hù)理服務(wù)中心”，為本區(qū)140多位貧困失能老人提供的保健、護(hù)理、康復(fù)等方面的上門(mén)服務(wù)；一家是“摯愛(ài)家庭服務(wù)中心”，為200多位“三無(wú)”貧困老人提供的家政鐘點(diǎn)服務(wù)；周至縣2014年政府出資37.5萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)1個(gè)社會(huì)組織為老年人提供照料、餐飲、家政等服務(wù)項(xiàng)目。

(五)社會(huì)、市場(chǎng)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)情況

1、社會(huì)組織已逐步進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮著微弱作用。

目前進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織可分為四種類(lèi)型：一是政府提供一定資金支持的家政服務(wù)公司。如“灞橋百姓家庭服務(wù)公司”，2014年正式運(yùn)行，政府給予了6萬(wàn)元的開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)、1萬(wàn)元的營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)與3個(gè)公益性崗位支持，主要為130位老年人提供餐飲、住家保姆、鐘點(diǎn)家務(wù)等方面服務(wù)。二是政府給予一定支持的社區(qū)失能老人托老機(jī)構(gòu)。如“西安夕陽(yáng)紅老年公寓—社區(qū)托老所”，2015年3月開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，目前在雁塔區(qū)租賃民房建立了2家社區(qū)托老所，入住約40名失能老人，提供專(zhuān)業(yè)化的照護(hù)服務(wù)，并享受政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位補(bǔ)貼支持。這是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新一舉，彌補(bǔ)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化照護(hù)功能不足，滿足了老人離家近、子女看望方便等親情需求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行社區(qū)開(kāi)展失能老人照護(hù)服務(wù)，替代社區(qū)托老所的功能，這一創(chuàng)舉有推廣價(jià)值。三是自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)的社會(huì)服務(wù)公司，如“西安愛(ài)康家庭服務(wù)社”，由一群年輕人發(fā)起創(chuàng)辦，服務(wù)理念是當(dāng)老年人的拐棍。2015年4月在西大桃園小區(qū)試運(yùn)營(yíng)，主要提供配餐、保潔、溝通交流、24小時(shí)應(yīng)急等服務(wù)。目前僅為西北大學(xué)小區(qū)的20多位老人提供配餐服務(wù)，其它服務(wù)還沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)，虧本運(yùn)營(yíng)，艱難維持。四是承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)管理與服務(wù)的社會(huì)組織。如“陜西愛(ài)樂(lè)日間照料服務(wù)公司”，被碑林區(qū)某一社區(qū)居委會(huì)委托代管社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。社區(qū)為公司提供場(chǎng)地、信息資料、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與監(jiān)督，公司為老年人提供餐飲與保健服務(wù)。調(diào)研時(shí)才簽訂了合作協(xié)議，正式工作還沒(méi)有開(kāi)始。

2、企業(yè)/公司/商家尚未進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，提供規(guī)模化的有償性服務(wù)。

調(diào)查結(jié)果顯示：近3年來(lái)，有24.7%的社區(qū)，企業(yè)/公司/商家曾開(kāi)展過(guò)為老服務(wù)活動(dòng)，小區(qū)物業(yè)公司為老年人提供維修、應(yīng)急性服務(wù)是企業(yè)為老服務(wù)最主要、最常見(jiàn)的方式，除此之外，企業(yè)一般為老年人提供的多是節(jié)點(diǎn)慰問(wèn)、幫扶等志愿服務(wù)活動(dòng)，營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展較少，有待于進(jìn)一步引導(dǎo)、推進(jìn)與開(kāi)發(fā)。

四、西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的主要問(wèn)題 (一)政策機(jī)制層面，全市居家養(yǎng)老服務(wù)尚缺乏明晰的發(fā)展思路和整體部署

1、缺乏整體居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

居家養(yǎng)老服務(wù)所包含的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，政府財(cái)政支持的范圍與力度，市級(jí)政府、區(qū)縣政府與街辦以及相關(guān)政府部門(mén)的具體職責(zé)，社區(qū)組織職責(zé)等尚不明晰；政府與社區(qū)的關(guān)系，政府與社會(huì)組織的關(guān)系，社會(huì)組織與社區(qū)的關(guān)系還沒(méi)有很好厘清；工作考核機(jī)制、評(píng)估審查機(jī)制、服務(wù)監(jiān)督機(jī)制等還沒(méi)有建立；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)如何低成本、高效益的發(fā)展，居家養(yǎng)老服務(wù)如何更切合西安實(shí)際，最大限度地滿足老年人的現(xiàn)實(shí)需求，還沒(méi)有引起各級(jí)政府的足夠重視，納入決策者的視野。而這些宏觀方面的戰(zhàn)略思考與部署，才是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)最重要、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，若這些問(wèn)題得不到重視和解決，我市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展很難有大的突破。

2、居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入占養(yǎng)老事業(yè)公共財(cái)政投入比重較低，投入不足。

社會(huì)化養(yǎng)老包括經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障兩個(gè)方面。自我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)后，各級(jí)政府十分重視老年人的經(jīng)濟(jì)保障問(wèn)題，通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、高齡保健補(bǔ)貼、低保、大病救助、貧困救助等經(jīng)濟(jì)手段，并不斷加大投入力度，逐步使城鄉(xiāng)老年人的基本生活和基本醫(yī)療得到了基本保障。相對(duì)于養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障，政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的投入力度顯得較為薄弱，尤其對(duì)占95%以上老年人口的居家養(yǎng)老服務(wù)投資嚴(yán)重不足。如果按西安市70歲以上老年人口計(jì)算，國(guó)家、省、市、區(qū)縣四級(jí)財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入，每年每人平均只有35元左右[*]，不到高齡保健補(bǔ)貼 (以70歲老年人每年600元為參考)的1/17。西安市社會(huì)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障水平與服務(wù)保障水平嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

3、居家養(yǎng)老服務(wù)的組織管理工作機(jī)制不健全。

當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)行政管理歸屬尚不清確，市、區(qū)縣、街辦、社區(qū)四級(jí)組織管機(jī)構(gòu)設(shè)置、專(zhuān)職人員配備都還沒(méi)有提上議事日程，制約著居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序化、規(guī)范化、可持續(xù)健康發(fā)展。

4、各區(qū)縣居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡。

有些區(qū)縣政府比較重視居家養(yǎng)老服務(wù)工作，在人力、物力、財(cái)力上給予大力支持，如蓮湖區(qū)、碑林區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的方式為特殊困難老人提供照護(hù)服務(wù)支持；灞橋區(qū)通過(guò)為每個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)配備公益性崗位的方式，支持其營(yíng)運(yùn)；有些區(qū)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)配備了專(zhuān)職工作人員等，而仍有一些區(qū)縣更多在應(yīng)付，上級(jí)給多少錢(qián)辦多少事，不配套、不作為。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是獲得區(qū)縣政府大力扶持的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)，運(yùn)營(yíng)狀況相對(duì)要好一些，得不到重視支持的，只有牌子，沒(méi)有開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)，形同虛設(shè)。

(二)社區(qū)建設(shè)層面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)覆蓋率低、可及性差、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力弱，不能有效滿足老年人的服務(wù)需求

西安市經(jīng)過(guò)多年的大力推進(jìn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)軟硬件建設(shè)水平仍不盡人意，存在不少問(wèn)題。集中表現(xiàn)為：

1、覆蓋面小、硬件設(shè)施條件差，承載力不足。

首先，西安仍有40%左右的社區(qū)還沒(méi)有建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)，缺口較大。其次，在已建成社區(qū)服務(wù)中心(站)中，有的建筑面積小，達(dá)不到政策規(guī)定的100平方米；有的沒(méi)有固定的活動(dòng)場(chǎng)地，租房過(guò)渡；有的活動(dòng)室太小，只能容納10-20人，供不應(yīng)求；有些老年餐桌辦的好的社區(qū)，餐廳小，老人就餐把樓道都占用了。第三，多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)缺少電腦 、電視、活動(dòng)器械、康復(fù)器械等服務(wù)設(shè)施，基本上是個(gè)空殼，老人們除了打麻將外，不能開(kāi)展其它活動(dòng)，活動(dòng)內(nèi)容比較單一。

2、服務(wù)的可及性差，輻射范圍小，無(wú)上門(mén)業(yè)務(wù)，利用率低。

首先，社區(qū)面積大，自顧不暇。西安市的大多數(shù)社區(qū)，尤其是綜合型社區(qū)和板塊型社區(qū)，由多個(gè)居民小區(qū)組成，轄區(qū)面積較大，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)設(shè)立在其中的某個(gè)居民小區(qū)中，與其它居民小區(qū)都有一定的距離，多數(shù)老人去養(yǎng)老服務(wù)中心(站)就餐、活動(dòng)、獲得日間照料等多有不便，要走一段路、過(guò)幾條街，如長(zhǎng)安區(qū)的蝴蝶表廠社區(qū)，所轄最遠(yuǎn)的居民小區(qū)距社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站有6公里，老人們平時(shí)根本不可能去社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)參加活動(dòng)。其次，絕大多數(shù)服務(wù)中心(站)都沒(méi)有開(kāi)展上門(mén)服務(wù)業(yè)務(wù)(送餐上門(mén)、醫(yī)療護(hù)理上門(mén)、心理關(guān)愛(ài)上門(mén)等)，也沒(méi)有能力和精力開(kāi)展上門(mén)服務(wù)。據(jù)社區(qū)工作人員反映，“一些老年人由于行動(dòng)不便希望上門(mén)看病，但目前的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站設(shè)置不合理，3-4個(gè)社區(qū)擁有一個(gè)衛(wèi)生服務(wù)站，為3-4萬(wàn)人口提供服務(wù)，在編醫(yī)護(hù)人員20-30人左右，根本無(wú)暇顧及上門(mén)業(yè)務(wù)。另外，上門(mén)服務(wù)耗時(shí)長(zhǎng)，成本高，沒(méi)有補(bǔ)貼，醫(yī)護(hù)人員也沒(méi)有積極性。再次，一些社區(qū)養(yǎng)老中心服務(wù)人員出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，對(duì)社區(qū)失能、半失能老人的日間照料服務(wù)缺乏積極性，導(dǎo)致這項(xiàng)服務(wù)擱淺。由于諸多客觀因素，嚴(yán)重制約著一些養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，導(dǎo)致老人們對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的利用率不上，僅有少數(shù)老人不同程度地得到了一些服務(wù)。據(jù)此次老年人問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示：“經(jīng)常去”老年活動(dòng)室占26.8%，“經(jīng)常去”圖書(shū)室、老年餐桌、日托中心，利用社區(qū)服務(wù)熱線的老年人均在10%以下，利用率較低。(參見(jiàn)圖9)

3、專(zhuān)業(yè)人員缺乏，服務(wù)能力弱，護(hù)理、保健、心理、家政等技術(shù)性服務(wù)無(wú)力提供。

目前正常運(yùn)營(yíng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)主要由社區(qū)工作人員兼職支撐著，普遍缺乏專(zhuān)職工作人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)人員。社區(qū)工作人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)能力和時(shí)間精力方面均無(wú)法應(yīng)對(duì)和滿足老人多樣化服務(wù)需求。因此，已建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)在社區(qū)老人日常生活中并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，老年人仍沿著自我照顧和家庭照顧的原軌跡生活著。調(diào)查結(jié)果顯示：家務(wù)勞動(dòng)主要由自己與老伴、子女來(lái)做的比例依次是：“一日三餐”分別占74.7%、19.4%，“洗衣、清潔衛(wèi)生”分別占74.4%、23.6%，“購(gòu)買(mǎi)電、氣、電話費(fèi)、銀行存取款”分別占70.9%、28.7%，“日常購(gòu)物”分別占64.9%、34.5%，“生病后照顧”分別占49.1%、51.1%，“家庭維修”的占29.3%、37.7%。在以上家務(wù)勞動(dòng)項(xiàng)目中，只有家庭維修一項(xiàng)，社區(qū)和社會(huì)服務(wù)的介入度相對(duì)較高一些，另外，老年餐桌也發(fā)揮出了微弱的作用，解決了4.5%老人的吃飯問(wèn)題，除此之外，社區(qū)和社會(huì)服務(wù)的介入度均非常低，與以往沒(méi)多大變化。(參見(jiàn)圖10)

4、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)投資的評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制不健全，存在資金投入不能及時(shí)撥付的現(xiàn)象。

在調(diào)查中，有不少社區(qū)工作人員反映，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)資金存在著上級(jí)財(cái)政撥付的建設(shè)資金、營(yíng)運(yùn)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼不能全額、按時(shí)到位現(xiàn)象；財(cái)政資金下?lián)芙o基層后，不管不問(wèn)，對(duì)資金的使用情況缺乏必要的監(jiān)管機(jī)制，整個(gè)工作處于無(wú)序狀態(tài)。有一位區(qū)縣民政部門(mén)的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)發(fā)下來(lái)后，沒(méi)人監(jiān)管，沒(méi)人評(píng)估，只管發(fā)錢(qián)，不求實(shí)效”。“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的牌子都掛起來(lái)了，服務(wù)大多沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)。有些社區(qū)干部是上級(jí)給錢(qián)了干一些事，不給錢(qián)了就停下來(lái)，沒(méi)有可持續(xù)性。”

總之，缺設(shè)施、缺錢(qián)、缺人、缺監(jiān)管是目前大多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)與發(fā)展中存在的突出問(wèn)題。

(三)社會(huì)服務(wù)層面：社會(huì)組織力量薄弱，市場(chǎng)化服務(wù)發(fā)育遲緩，信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)滯后

1、非營(yíng)利性服務(wù)組織的數(shù)量少、規(guī)模小，服務(wù)項(xiàng)目單一，發(fā)展緩慢。

據(jù)調(diào)查了解，西安市專(zhuān)門(mén)從事居家養(yǎng)老服務(wù)具有一定規(guī)模的、專(zhuān)業(yè)化的、服務(wù)質(zhì)量高的社會(huì)組織還不多見(jiàn)，僅有的幾家機(jī)構(gòu)。從類(lèi)型和服務(wù)內(nèi)容上看，有的是靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)介入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，服務(wù)內(nèi)容較為單一，僅提供家務(wù)、聊天等服務(wù)，養(yǎng)生、保健、康復(fù)等個(gè)性化服務(wù)項(xiàng)目很少涉及；有的是近兩年才成立的，剛剛步入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，處于起步階段，艱難維持，發(fā)展前景不是很樂(lè)觀。另外，各級(jí)政府在扶持培育為老服務(wù)社會(huì)組織方面力度較小，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)難，障礙重重。

據(jù)調(diào)查了解，目前社會(huì)組織很難直接進(jìn)入社區(qū)，為老人提供居家服務(wù)。一方面是由于社會(huì)組織是外來(lái)戶，社區(qū)老人對(duì)他們提供的服務(wù)缺乏信任，輕易不敢用；另一方面，社區(qū)工作人員怕麻煩、不愿擔(dān)責(zé)任，缺乏與社會(huì)組織合作的積極性和主動(dòng)性。老年人多相信社區(qū)組織，只有社區(qū)組織出面積極與社會(huì)組織合作，社會(huì)組織在社區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)才有望打開(kāi)局面。

3、老年人利用社會(huì)服務(wù)的意識(shí)比較匱乏，制約居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模化發(fā)展。

一面是居家養(yǎng)老服務(wù)供給不足，一面是老人們無(wú)意利用服務(wù)，陷入相互制約、惡性循環(huán)的發(fā)展困局。據(jù)調(diào)查了解，老年人不到萬(wàn)不得已，一般是不會(huì)主動(dòng)尋求社會(huì)養(yǎng)老有償服務(wù)的。一些社區(qū)，老年餐桌免費(fèi)供餐，老人不懼路遠(yuǎn)、不怕天熱天寒，踴躍前來(lái)就餐，需求極旺盛，如果收費(fèi)，則門(mén)庭冷落。有的社區(qū)組織開(kāi)展講座、集體活動(dòng)等，有禮品贈(zèng)送，老年人積極參與，如果沒(méi)有禮品，很難招集到人，老年不是沖著活動(dòng)，而是沖著禮品而來(lái)的。老人們普遍持有的這種心態(tài)，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)而言，將難以形成規(guī)?；?wù)，容易造成社區(qū)服務(wù)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)而言，老年人養(yǎng)老服務(wù)利用意識(shí)薄弱，將導(dǎo)致市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力嚴(yán)重不足，難以形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)，盈利空間十分小，企業(yè)、公司進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏利益驅(qū)動(dòng)力。這是一個(gè)全國(guó)普遍存在的共性問(wèn)題，目前尚沒(méi)有探索出有效的解決辦法。

4、居家養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與高科技服務(wù)手段運(yùn)用相對(duì)滯后，落后于國(guó)內(nèi)不少城市。

目前西安市只有“12343”社區(qū)便民服務(wù)熱線和蓮湖區(qū)養(yǎng)老服務(wù)熱線等寥寥幾家養(yǎng)老服務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，而且技術(shù)水平不高，在規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化服務(wù)方面明顯滯后時(shí)代發(fā)展，落后于同類(lèi)城市。據(jù)了解，杭州、蘇州、天津、北京、合肥、南京等城市都已建立起了以3g移動(dòng)通訊、云計(jì)算、web服務(wù)、智能數(shù)據(jù)處理等it高技術(shù)水平手段的養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)。相對(duì)于以上城市，西安在養(yǎng)老服務(wù)信息化發(fā)展方面還比較滯后，需要迎頭追趕。

五、基本結(jié)論與對(duì)策建議(一)基本結(jié)論

通過(guò)調(diào)查分析，我們對(duì)西安市城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基本看法是：西安市各級(jí)政府積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷加大財(cái)政投入，著力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)硬件建設(shè)與為老服務(wù)工作。經(jīng)過(guò)多年的努力，實(shí)現(xiàn)了全市城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)從無(wú)到有的突破性發(fā)展，以政府支持、社區(qū)組織、志愿服務(wù)、社會(huì)組織參與的多元化居家養(yǎng)老服務(wù)體系初具雛形。具體表現(xiàn)為：全市已有445個(gè)社區(qū)完成了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)展奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的內(nèi)置功能要素也得到了不同程度地推進(jìn)，有8成以上的服務(wù)中心(站)建立了老年活動(dòng)室，近一半的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建立了老年餐桌，1/3的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建立了日間照料室，近4成的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)立了老年人服務(wù)熱線，少數(shù)社區(qū)老人家里安裝了呼叫服務(wù)系統(tǒng)等等。與此同時(shí)，社區(qū)組織日益重視居家養(yǎng)老服務(wù)工作，積極承接和配合上級(jí)相關(guān)部門(mén)老齡工作，組織開(kāi)展豐富多彩的為老服務(wù)活動(dòng)，一些社區(qū)組織積極整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建出了具有推廣價(jià)值的成功經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)組織也開(kāi)始緩慢地、小范圍、小規(guī)模地進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，努力開(kāi)辟屬于自己的一片天地?？傮w看，西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展已邁出了關(guān)鍵的一步。但也應(yīng)看到實(shí)踐過(guò)程中還存在著一些明顯的不足與突出問(wèn)題：在管理層面，全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)尚缺乏明晰的發(fā)展思路和整體部署，各級(jí)財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入不足，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的組織管理工作機(jī)制不健全，一些政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)不夠重視。在實(shí)踐層面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)覆蓋率低、可及性差、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力弱，不能有效滿足老年人的服務(wù)需求；社會(huì)組織力量相對(duì)薄弱，市場(chǎng)化服務(wù)發(fā)展遲緩，居家養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與高科技服務(wù)手段運(yùn)用相對(duì)滯后等。以上不足與問(wèn)題迫使我們對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展走向進(jìn)行深入思考，研究探尋符合西安實(shí)際、符合老年人生活實(shí)際與需求的服務(wù)方式和服務(wù)路徑，更好地達(dá)到合理利用資源、降低財(cái)政投入成本、提高服務(wù)效率的目標(biāo)。

(二)對(duì)策建議1、提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，理清發(fā)展思路

當(dāng)前社會(huì)上對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)還不是清晰，有幾種觀點(diǎn)比較突出：一是“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要是社區(qū)組織與社區(qū)居民內(nèi)部自助和互助式志愿性服務(wù)，與外界關(guān)系不大”；二是“政府僅限于‘三無(wú)’、貧困老人的養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任，只負(fù)責(zé)‘兜底’，其余老人的養(yǎng)老服務(wù)則由社會(huì)和市場(chǎng)來(lái)提供”；三是“居家養(yǎng)老服務(wù)工作按國(guó)家或上級(jí)的要求和意圖辦，上級(jí)讓干什么就什么，執(zhí)行比創(chuàng)新更重要”；四是“居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋等同于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)全覆蓋面”，等等。厘清這些模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)下一步發(fā)展很重要。

(1)明確居家養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)與定位。國(guó)家把居家養(yǎng)老服務(wù)定位為公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，以社區(qū)為依托，由政府、社區(qū)、社會(huì)、市場(chǎng)共同來(lái)提供。公共服務(wù)一般分為補(bǔ)缺型服務(wù)和普惠型服務(wù)兩種類(lèi)型。居家養(yǎng)老服務(wù)也可分為補(bǔ)缺型和普惠型兩類(lèi)，補(bǔ)缺型居家養(yǎng)老服務(wù)即是針對(duì)特殊老人的養(yǎng)老服務(wù)，普惠型居家養(yǎng)老服務(wù)則是針對(duì)大多數(shù)老年人的服務(wù)。從目前西安市的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀看，在“政府、社會(huì)與市場(chǎng)”相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)體系戰(zhàn)略格局中，社會(huì)供給與市場(chǎng)供給均發(fā)育遲緩，各級(jí)政府是當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。如果要在未來(lái)一段時(shí)期實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)足發(fā)展，政府不僅僅只限于提供“兜底”服務(wù)，而且還要將服務(wù)范圍向絕大多數(shù)老人普遍性服務(wù)需求方面延伸，需要搭建老年人需求與市場(chǎng)服務(wù)的通道與橋梁，提供基礎(chǔ)性的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與條件，需要同步推進(jìn)補(bǔ)缺型服務(wù)和普惠型服務(wù)。

(2)正確理解“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”與“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)”的關(guān)系問(wèn)題。一定要清醒地認(rèn)識(shí)到，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)受制于自身?xiàng)l件(專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力)與社區(qū)老人服務(wù)需求的局限，不可能、也沒(méi)能力包攬社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的全部職能任務(wù)，形成規(guī)?；?zhuān)業(yè)化服務(wù)的局面。建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的只是為政府、社會(huì)、市場(chǎng)力量進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)搭建了一個(gè)重要平臺(tái)，在自身能力范圍內(nèi)開(kāi)展一些信息收集、組織管理、文化娛樂(lè)、應(yīng)急救助、協(xié)調(diào)配合等基礎(chǔ)性服務(wù)工作。不能不切實(shí)際地賦予社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)過(guò)高的期望與過(guò)重的責(zé)任，以免造成不必要的資源浪費(fèi)。只有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能走好下一步。

(3)全面了解老年人的實(shí)際需求，因地制宜，科學(xué)布局，選擇合理高效的發(fā)展路徑。老年人因家庭經(jīng)濟(jì)水平、身體健康狀況、興趣愛(ài)好、個(gè)性特質(zhì)等不同，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)，應(yīng)根據(jù)老年人的需求程度、需求規(guī)模、需求層次提供更人性化的服務(wù)。據(jù)調(diào)查了解，城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)前最突出的需求是高齡獨(dú)居老人的日常照料服務(wù)，失能老人的康復(fù)護(hù)理與醫(yī)療上門(mén)服務(wù)，普通老人的醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)等就近服務(wù)，以及便民信息化服務(wù)等，當(dāng)前西安市的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)計(jì)與實(shí)踐還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效地滿足老年人的這些服務(wù)需求。那么在未來(lái)工作中，要調(diào)整發(fā)展思路，合理定位社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的功能，社區(qū)組織、社會(huì)組織的職能，采取“交出去、引進(jìn)來(lái)，多條腿走路”的方式，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展。

2、持續(xù)加大財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入和硬件設(shè)施建設(shè)

將居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)納入各級(jí)政府的年度財(cái)政預(yù)算，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投資比重。繼續(xù)加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)，把社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到政府總體建設(shè)規(guī)劃中，在新城區(qū)、新建小區(qū)強(qiáng)制性規(guī)定預(yù)留老年服務(wù)場(chǎng)所。在提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)覆蓋面同時(shí)，要逐步加大對(duì)內(nèi)置設(shè)備、器械與運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的投入，完善服務(wù)功能。盡快明晰政府購(gòu)買(mǎi)居家服務(wù)財(cái)政資金預(yù)算、以及社會(huì)組織培育財(cái)政資金預(yù)算，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入正常發(fā)展軌道，為社區(qū)組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)力量開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障和物質(zhì)基礎(chǔ)條件。

3、建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老管理服務(wù)組織機(jī)制

(1) 研究制定《西安市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)要高度重視居家養(yǎng)老服務(wù)工作，盡快將研究制定《西安市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》提上重要議事日程，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，政府的支持方式，運(yùn)行方式，資金運(yùn)用規(guī)則，主管部門(mén)職責(zé)、執(zhí)行部門(mén)職責(zé)，政府、社會(huì)、社區(qū)、市場(chǎng)的服務(wù)功能等形成明確規(guī)定，做到有章可循、有規(guī)可依。北京市已出臺(tái)了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，破解了居家養(yǎng)老服務(wù)中的多生難題，值得西安學(xué)習(xí)借鑒。

(2)建立全市自上而下的管理服務(wù)組織工作機(jī)制。首先，建立市級(jí)、區(qū)級(jí)、街辦、社區(qū)四級(jí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織管理工作機(jī)制，設(shè)置專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職工作人員和專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)管理、監(jiān)督考核、實(shí)施與信息收集工作。組織體系的主要職能是：市級(jí)負(fù)責(zé)制定居家養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)項(xiàng)目與財(cái)政投資比重，對(duì)各級(jí)服務(wù)實(shí)體運(yùn)作進(jìn)行檢查和監(jiān)督；區(qū)縣負(fù)責(zé)制定配套實(shí)施方案，檢查督促，組織開(kāi)展培訓(xùn)指導(dǎo)等工作；街道辦負(fù)責(zé)規(guī)劃轄區(qū)為老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，組織實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)工作；社區(qū)負(fù)責(zé)采集服務(wù)對(duì)象信息，對(duì)服務(wù)實(shí)體、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，并直接為老年人提供各項(xiàng)公益性服務(wù)。其次，建立第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)情況、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作組織開(kāi)展情況以及社會(huì)組織服務(wù)情況進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)改進(jìn)。

(3)加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)管理人才培養(yǎng)。各級(jí)政府老齡部門(mén)要定期組織開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）管理工作人員的定期培訓(xùn)，提高他們的為老服務(wù)意識(shí)，明確服務(wù)職責(zé)、內(nèi)容與方式，調(diào)動(dòng)服務(wù)的積極與主動(dòng)性。

4、加強(qiáng)補(bǔ)缺型居家養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足少數(shù)困難老人的特殊性服務(wù)需求

(1)拓展特殊困難老人補(bǔ)缺型居家養(yǎng)老服務(wù)供給覆蓋面。在13個(gè)區(qū)縣全面實(shí)施特殊困難老人的補(bǔ)缺型居家養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織上門(mén)服務(wù)的方式，或在有條件的街辦建立集中托管中心集中托管的方式，為特殊困難老人提供包括家政服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、心理干預(yù)等多類(lèi)別服務(wù)，保障特殊困難老人有一個(gè)體面的晚年生活。

(2)加大居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織與市場(chǎng)力量的培育力度，滿足特殊困難老人的個(gè)性化服務(wù)需求。①通過(guò)政策補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠等措施，將社會(huì)與市場(chǎng)力量引入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，“扶上馬，送一程”。通過(guò)老年餐桌服務(wù)外包的方式，扶持一批老年人餐飲配送企業(yè)；通過(guò)引進(jìn)失能老人托管機(jī)構(gòu)進(jìn)社區(qū)，扶持發(fā)展壯大一批社區(qū)托老社會(huì)機(jī)構(gòu)；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)扶持發(fā)展一批家政服務(wù)公司和醫(yī)療保健康復(fù)護(hù)理公司等，為特殊困難老人提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。②社區(qū)組織應(yīng)積極配合社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)，給它們進(jìn)入社區(qū)開(kāi)綠燈、提供方便與監(jiān)管。③健全法律法規(guī)，保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益；推進(jìn)老年服務(wù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，幫助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員規(guī)避服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前北京已經(jīng)相繼推出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險(xiǎn)、老年意外險(xiǎn)等產(chǎn)品，西安也應(yīng)在這方面有所作為。

5、加強(qiáng)普惠型居家養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足多數(shù)老人的普遍性服務(wù)需求

(1)因地制宜地調(diào)整設(shè)置社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)功能，更好地滿足老年人需求。按照方便、就近與量力服務(wù)的原則，①將目前賦予社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的一些無(wú)法勝任功能剝離出來(lái)，如失能老人托管、餐桌、康復(fù)、心理咨詢(xún)等功能，“交出去”---由街辦集中來(lái)承辦(如上海創(chuàng)建的“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作社”模式[†]值得學(xué)習(xí)借鑒)，或由社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)來(lái)承接，提高服務(wù)效率與效果。使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)更加突出對(duì)老年人的組織管理功能、文化娛樂(lè)休閑功能、應(yīng)急服務(wù)、扶貧幫困志愿服務(wù)等功能上。②也可嘗試“引進(jìn)來(lái)”強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)功能。如：引進(jìn)社會(huì)組織和社工組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)管理與服務(wù)工作，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化發(fā)展；引進(jìn)社會(huì)各類(lèi)技術(shù)專(zhuān)業(yè)人才(聲樂(lè)、繪畫(huà)、保健、營(yíng)養(yǎng)、體育、心理、法律等方面的人才)支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)活動(dòng)，提高活動(dòng)水平與層次。③逐步推進(jìn)就近服務(wù)，在目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)的一些規(guī)模較大的小區(qū)設(shè)立老年人活動(dòng)室(站)，并給予適當(dāng)?shù)墓芾矸?wù)補(bǔ)貼，方便老年人活動(dòng)。

(2)完善社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)制，將為老醫(yī)療保健康復(fù)服務(wù)真正延伸到社區(qū)甚至小區(qū)。一些老年人對(duì)慢性病日常監(jiān)控的需求非常迫切，如每天測(cè)血壓、測(cè)血糖等，希望在家門(mén)口就能得到這類(lèi)服務(wù)；一些老人希望獲得康復(fù)護(hù)理上門(mén)服務(wù)等，可以嘗試通過(guò)以下路徑來(lái)滿足老年人的需求。路徑一：盡力在每個(gè)社區(qū)建立衛(wèi)生室，為社區(qū)老年人提供上門(mén)服務(wù)；路徑二：在當(dāng)前社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置的格局下，可借鑒上海的做法，給每個(gè)社區(qū)配備2-4名醫(yī)護(hù)人員，鼓勵(lì)服務(wù)對(duì)象與家庭醫(yī)生簽約，政府為上門(mén)醫(yī)療服務(wù)提供每次25元的補(bǔ)貼[‡]；路徑三：利用遍及各社區(qū)或小區(qū)的私人診所，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，鼓勵(lì)私人診所為老人提供日常健康監(jiān)控服務(wù)與上門(mén)服務(wù)。

(3)建立信息網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺(tái)，引進(jìn)智能居家養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)手段，提高居家養(yǎng)老服務(wù)效率。首先，建立市、區(qū)縣多層級(jí)的、相對(duì)接的、資源共享的養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，引入市場(chǎng)服務(wù)資源信息，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建老年人服務(wù)需求與市場(chǎng)服務(wù)的橋梁，為市場(chǎng)服務(wù)資源進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供通道。其次，引進(jìn)智能技術(shù)手段，為老年人提供遠(yuǎn)程監(jiān)控服務(wù)。利用電腦芯片技術(shù)，對(duì)老人的居家生活、身體健康狀況進(jìn)行監(jiān)控—通報(bào)服務(wù)。目前市場(chǎng)上已推出了具有定位、救助、監(jiān)測(cè)、報(bào)警等控制功能的智能手表，國(guó)內(nèi)一些城市已通過(guò)政府采購(gòu)免費(fèi)向當(dāng)?shù)乩夏耆伺浒l(fā)。如：合肥市廬陽(yáng)區(qū)、南京市的多個(gè)區(qū)都為轄區(qū)部分老人免費(fèi)提供的帶有全球定位系統(tǒng)(gps)導(dǎo)航的智能手機(jī)，通過(guò)手機(jī)獲取信息，提供及時(shí)服務(wù)。西安市也可嘗試這種服務(wù)方式。

總之，居家養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)新生事物，才剛剛起步，存在的問(wèn)題不少，需要調(diào)整完善、實(shí)踐創(chuàng)新的地方很多，需要政府、社會(huì)、社區(qū)共同努力，積極作為，才能創(chuàng)建一個(gè)適宜于居家老人養(yǎng)老的良好環(huán)境，獲得專(zhuān)業(yè)化、多樣化、高品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，讓老年人在黨的溫暖與社會(huì)的關(guān)懷中安度晚年。

[*]測(cè)算方式：西安市2012年-2014年三年，國(guó)家、省、市、區(qū)縣四級(jí)財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入(包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)建設(shè)資金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)資金三部分)約是5889萬(wàn)左右，平均一年約為1963萬(wàn)，全市70歲以上老年人口約有57萬(wàn)人，財(cái)政投入的養(yǎng)老服務(wù)資金平均每年每人35元左右，僅為70歲老人一年高齡保健補(bǔ)貼(600元)的1/17。

[†]上海黃浦區(qū)創(chuàng)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作社，2014年在瑞金二路、半淞園街道先行試點(diǎn) ，2015年在全區(qū)實(shí)現(xiàn)社區(qū)全覆蓋。具體做法：首先，確立重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，與符合條件的老人簽訂為期一年的入社協(xié)議，為老年人提供高于居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、具有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)，并滿足了老人不離家、不離熟人社區(qū)的養(yǎng)老愿望。其次 ，精心設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)合作社的項(xiàng)目菜單。服務(wù)社內(nèi)容涵蓋了生活照料、醫(yī)療護(hù)理、緊急救援等3大領(lǐng)域，涉及助餐、助潔、助急、助醫(yī)、、特殊生活照料、特殊醫(yī)療護(hù)理、其它特色服務(wù)等8大類(lèi)，44項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，形成了專(zhuān)業(yè)化、多元化、社會(huì)化、可選擇的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目菜單，服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)一般是市場(chǎng)價(jià)格的80%。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面開(kāi)發(fā)了12個(gè)項(xiàng)目，重點(diǎn)是基本醫(yī)療護(hù)理“3+1”服務(wù)包：家庭醫(yī)生每月為入社老人上門(mén)巡診一次；為有需要的老人開(kāi)具處方，由志愿者代為配藥；統(tǒng)一制定可有家庭醫(yī)生注射、補(bǔ)液的藥物清單，并提供相應(yīng)的服務(wù)；根據(jù)需要上門(mén)抽血化驗(yàn)。第三，整合資源，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)合作社的服務(wù)機(jī)制。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引入這個(gè)社會(huì)組織參與運(yùn)作。整合利用現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老資源，運(yùn)用公益、市場(chǎng)、志愿等多種方式，為老人提供基本服務(wù)和特殊服務(wù)。第四，采取政府保障基本、社會(huì)積極參與、家庭合理分擔(dān)的方式。制定了對(duì)困難老人的分級(jí)分類(lèi)補(bǔ)貼辦法，對(duì)助餐和助醫(yī)服務(wù)的自費(fèi)部分，分別不同類(lèi)人群給予70%、50%、30%的補(bǔ)貼。專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了電子付費(fèi)卡，實(shí)行刷卡電子結(jié)算。實(shí)踐效果較好，政府的投入補(bǔ)貼起到了四兩撥千斤的作用，老人的實(shí)際花費(fèi)也不高，能承受的起。

[‡]邵軍等，《上海市黃浦區(qū)：創(chuàng)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作社，打造沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院》，社會(huì)福利2015年。