楊 團(tuán)

當(dāng)前，我國(guó)人口快速老齡化和高齡化，照護(hù)需求快速增長(zhǎng)，失能失智風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)。“十三五”時(shí)期，建議設(shè)置獨(dú)立的長(zhǎng)期照護(hù)政策規(guī)劃，全力推進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)政策的基礎(chǔ)建設(shè)。

將長(zhǎng)期照護(hù)從養(yǎng)老中獨(dú)立出來(lái)

修正政策理念應(yīng)是制定國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，所以，改革要從糾正將養(yǎng)老和長(zhǎng)期照護(hù)混為一談的政策理念做起。從指導(dǎo)思想到政策制定都應(yīng)將針對(duì)失能失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)與針對(duì)健康老人的養(yǎng)老服務(wù)作明確區(qū)分。

長(zhǎng)期照護(hù)是以失能失智老人為對(duì)象、以資金保障支持其服務(wù)保障的一整套綜合性社會(huì)政策體系，必須獨(dú)立于健康老人的養(yǎng)老體系。用養(yǎng)老涵蓋甚至替代長(zhǎng)期照護(hù)，導(dǎo)致政策靶向不準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)失衡、人才短缺。因?yàn)椴荒芴岣吣切┱嬲枰獙I(yè)技術(shù)的長(zhǎng)期照護(hù)護(hù)理員的地位，從而導(dǎo)致對(duì)失能失智老人的照料普遍不足。

制定統(tǒng)一的長(zhǎng)期照護(hù)補(bǔ)貼政策

目前，大多數(shù)國(guó)家選擇的是多元長(zhǎng)期照護(hù)籌資制度，即以財(cái)政為基礎(chǔ)的各類長(zhǎng)期照護(hù)補(bǔ)貼+現(xiàn)有制度調(diào)整+家庭付費(fèi)+社會(huì)支持。這類政策的好處是制度成本低、政策掉頭快，問(wèn)題是不穩(wěn)定，存在短期效應(yīng)。有人認(rèn)為要徹底解決“不穩(wěn)定、短期效應(yīng)”只有長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)可以一攬子解決問(wèn)題。但長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的制度成本很高，保費(fèi)的增長(zhǎng)很難預(yù)期。盡管很多國(guó)家都想用保險(xiǎn)解決問(wèn)題，但迄今為止，設(shè)立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的國(guó)家很少，還都是社會(huì)保險(xiǎn)制度很成熟的國(guó)家?？傊L(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國(guó)際教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)，特別是未進(jìn)入深度老齡化的國(guó)家尚有很多未知因素有待觀察，而深度老齡化的發(fā)達(dá)國(guó)家其非正式照護(hù)已占長(zhǎng)期照護(hù)總量的80%，大部分成本不由保險(xiǎn)支付。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)支付的正規(guī)機(jī)構(gòu)型長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)只對(duì)準(zhǔn)重度失能和失智老人。

為今之計(jì)，要抓緊梳理各地的老年人服務(wù)補(bǔ)貼政策，尤其是對(duì)健康老人的補(bǔ)貼，使之統(tǒng)一起來(lái)，盡可能把資金用在真正的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)上。將農(nóng)村失能老人作為托底線、?；镜恼邔?duì)象，建立國(guó)家統(tǒng)一的長(zhǎng)期照護(hù)補(bǔ)貼制度，針對(duì)功能喪失且收入中低水平的失能失智者，以長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)評(píng)估為依據(jù)并對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行政策監(jiān)督。

支持長(zhǎng)期照護(hù)人才培訓(xùn)

長(zhǎng)期照護(hù)最本質(zhì)的特征就是人對(duì)人的照護(hù)。人力是長(zhǎng)期照護(hù)體系中最重要的資本。護(hù)理員以及長(zhǎng)期照護(hù)其他專業(yè)人員的培訓(xùn)應(yīng)該納入國(guó)家就業(yè)培訓(xùn)政策，“十三五”時(shí)期應(yīng)將長(zhǎng)期照護(hù)人力資源規(guī)劃作為重點(diǎn)。

護(hù)理員基礎(chǔ)培訓(xùn)的資金應(yīng)由政府全額支付，分級(jí)培訓(xùn)可部分補(bǔ)貼。要調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村婦女這支沉睡的人力資源大軍，并與精準(zhǔn)扶貧政策相結(jié)合，力爭(zhēng)建立經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與落后地區(qū)的互補(bǔ)機(jī)制，解決照護(hù)人力資源匱乏難題。在這項(xiàng)政策上，婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織及慈善公益組織均可發(fā)揮突出作用。

構(gòu)筑社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)體系

社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)計(jì)劃要構(gòu)筑社區(qū)化的長(zhǎng)期照護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期照護(hù)在地化”。建議設(shè)置社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)體系的治理中樞即社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)管理中心，它是社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)計(jì)劃中的樞紐、核心。它不是一個(gè)直接服務(wù)的機(jī)構(gòu)，但它和所有服務(wù)機(jī)構(gòu)包括老人院、老人互助組、社區(qū)居家服務(wù)及日間照護(hù)等都有密切聯(lián)系，對(duì)社區(qū)內(nèi)長(zhǎng)期照護(hù)統(tǒng)計(jì)、服務(wù)規(guī)劃、資源鏈接、方式平衡和政策管理負(fù)全責(zé)。個(gè)人認(rèn)為，要設(shè)置本社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)大數(shù)據(jù)的調(diào)查和監(jiān)管系統(tǒng)，了解、檢查、調(diào)整社區(qū)內(nèi)長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象的連續(xù)性、專業(yè)性的照料方式安排，對(duì)失能失智者依照護(hù)成本的核算缺口發(fā)放公共補(bǔ)貼，為家庭照顧者提供喘息服務(wù)，與社區(qū)各類組織包括志愿者團(tuán)隊(duì)共同形成社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮好社區(qū)支持家庭長(zhǎng)期照護(hù)的作用。

如果把社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)管理中心組織建設(shè)好了，就能在社區(qū)里將長(zhǎng)期照護(hù)形成一個(gè)首尾相接的生態(tài)鏈。其頂部是長(zhǎng)期照護(hù)預(yù)防體系。要開(kāi)發(fā)針對(duì)基本健康老人的健康管理系統(tǒng)，將專業(yè)性、支持性的公共衛(wèi)生服務(wù)與健康老齡化的各類社區(qū)服務(wù)作整合，防止中老年人從衰弱、虛弱走向失能失智。中部是以生活照料為主的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系。居家照護(hù)、社區(qū)服務(wù)、機(jī)構(gòu)照護(hù)這三種方式如何更好進(jìn)行資源配置，是提升這個(gè)體系運(yùn)行效率的主攻方向。中度失能老人居家照護(hù)，重度失能老人進(jìn)入機(jī)構(gòu)。底部是對(duì)失能失智老人的臨終關(guān)懷。臨終關(guān)懷未必要進(jìn)醫(yī)院，有一定規(guī)模的社區(qū)可以在部分老人院中設(shè)置臨終關(guān)懷床位，并提供相應(yīng)的服務(wù)。

從老齡社會(huì)的視角重整城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)服務(wù)，應(yīng)該成為城鄉(xiāng)服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)。可以先從城市做起，選擇和支持一些地方先行試點(diǎn)，政策支持與社會(huì)合作雙管齊下，在做好方案設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，政府通過(guò)市場(chǎng)招投標(biāo)讓社會(huì)組織或者企業(yè)來(lái)托管，做好社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)管理中心。

建立社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)信息系統(tǒng)

社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)信息系統(tǒng)是提供相應(yīng)服務(wù)的重要工具，也可為政府決策提供數(shù)據(jù)支持?，F(xiàn)在建設(shè)，對(duì)將來(lái)起碼五十年都會(huì)有非常大的作用。建議由政府委托統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，各地參照利用。

為糾正普遍存在的服務(wù)提供與利用脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)制作完整的社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)信息服務(wù)手冊(cè)，引導(dǎo)社會(huì)認(rèn)知，幫助老年人家庭提升對(duì)可利用資源和政策的知曉度。對(duì)于失能失智老人使用的特殊拐杖、生活用具、功能測(cè)度和恢復(fù)等長(zhǎng)期照護(hù)輔具，推動(dòng)其產(chǎn)業(yè)向智能、智造發(fā)展。老年人住房無(wú)障礙改造是國(guó)際社會(huì)通行的助力在家長(zhǎng)期照護(hù)的政策，多國(guó)以政府補(bǔ)貼方式推動(dòng)實(shí)施。建議出臺(tái)指導(dǎo)性政策，發(fā)達(dá)地區(qū)可先行先試。

總之，長(zhǎng)期照護(hù)需要構(gòu)建一個(gè)公共服務(wù)政策體系三角形。頂端是服務(wù)的提供者，為長(zhǎng)期照護(hù)體系進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、安排生產(chǎn)及管理監(jiān)督。左側(cè)端是生產(chǎn)者，企業(yè)、非營(yíng)利組織及志愿者團(tuán)隊(duì)扮演長(zhǎng)期照護(hù)生產(chǎn)者的角色，提供具體、多元的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。右側(cè)端是使用者，他們是長(zhǎng)期照護(hù)的對(duì)象，既有失能失智的老人，也有連續(xù)六個(gè)月以上需要照護(hù)的殘障者、精神障礙者等。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員）

信息來(lái)源：中國(guó)社會(huì)報(bào)