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美國的養(yǎng)老金雖然來源有多個，但聯(lián)邦政府依賴征收薪資稅形成的社會安全金卻是一項惠及工薪族的公共養(yǎng)老金。按照法律，社會安全金只能投資于聯(lián)邦政府債券，而不允許投資股市，公共養(yǎng)老金投資走的是一條低回報、低風險之路。

公共養(yǎng)老金只能投資政府債券

美國的養(yǎng)老保險制度分為4個層次。第一個層次為社會保障養(yǎng)老保險制度，工薪族在工作期間向聯(lián)邦政府繳納薪資稅，民眾在退休后由政府按月發(fā)給養(yǎng)老金。第二個層次是公務(wù)員系統(tǒng)和部分私營企業(yè)的養(yǎng)老福利，雇員退休后每個月領(lǐng)取固定金額的養(yǎng)老金。第三個層次是私營企業(yè)由雇主和雇員共同出資的養(yǎng)老金計劃，雇員的退休儲蓄可自主決定如何投資，退休后退休儲蓄賬戶上的錢就是雇員積攢的養(yǎng)老金。第四個層次是工薪族個人的養(yǎng)老儲蓄，個人退休儲蓄賬戶享有政府延稅優(yōu)惠，存多少錢和如何投資則由個人自主決定。

在這4個層次的養(yǎng)老金制度中，第一個層次的養(yǎng)老金主要來自政府向工薪族征收的薪資稅，也是政府向全社會提供養(yǎng)老福利的社會安全金體系，因此也被稱之為公共養(yǎng)老金，其他三個層次的養(yǎng)老金屬于公家機關(guān)和私營企業(yè)對其雇員的退休福利以及個人積攢的養(yǎng)老錢。美國這些不同種類的養(yǎng)老金金額龐大，因而投資資本市場以擴大養(yǎng)老金增量成為后三個層次積攢養(yǎng)老金的主要出路。而公共養(yǎng)老金的投資則有著嚴格規(guī)定，只能投資于政府債券，而不能投資于風險高的股票市場。

社會安全金收入的幾個來源

1936年，美國總統(tǒng)羅斯福簽署了社會安全法案，近80年后，幾乎覆蓋全民的社會安全金體系依然是美國最大的社會福利保障項目之一。由于這一項目的存在，美國的工薪族在退休后可以有最基本的收入保障，同時殘疾人士和那些孤兒寡母也可以享受這種政府提供的社會福利。2014年，美國有5860萬人領(lǐng)取社會安全金，其中66%的人是退休人員，15%的人是傷殘人員，其余則為退休和傷殘人員的配偶和子女。

美國社會安全金的來源是雇主和雇員繳納的薪資稅，只要是有工作的人，每個月的薪水都會自動扣除薪資稅。美國薪資稅的標準目前是雇主和雇員按照雇員的收入分別繳納7.65%的薪資稅，兩者合計為雇員薪水的15.3%。聯(lián)邦政府收繳的薪資稅，絕大部分用于社會安全金，一部分用于醫(yī)療保險，以保證工薪族在65歲以后享受基本免費的醫(yī)療保險。2013年，美國收繳的薪資稅有7262億美元用于社會安全金，這占當年社會安全金收入的84.9%。

除了薪資稅外，美國社會安全金的收入還有其他來源。一是社會安全金家庭受益人繳納的個人收入所得稅。2013年社會安全金項目這方面的收入為211億美元，占社會安全金當年收入的2.5%。二是財政部退還的一些成本資金。2013年財政部退還的成本資金為49億美元，占社會安全金當年收入的0.6%。三是社會安全金投資的利息收入。2013年社會安全金的利息收入為1028億美元，占社會安全金當年收入的12%。

財政部發(fā)行的債券代表政府信譽

聯(lián)邦政府會用收繳上來的薪資稅為已退休人員和符合條件的家屬、殘疾人士每月發(fā)放社會安全金，也就是養(yǎng)老金。那么，美國每年幾千億美元的社會安全金以及積累的2萬多億美元的社會安全金是如何投資的？當社安金出現(xiàn)赤字時聯(lián)邦政府又要如何應(yīng)對？對社安金體系是否要做改革？這些議題都曾引起社會的討論。

根據(jù)美國社安法，聯(lián)邦政府收繳的薪資稅進入社會安全金項目后，所有資金分成兩項投入到兩個信托基金中，一個是聯(lián)邦老年人和配偶養(yǎng)老保險信托基金，一個是聯(lián)邦殘疾人養(yǎng)老信托基金。按照法律規(guī)定，社會安全信托資金只能投資到以政府作后盾、財政部發(fā)行的特殊債券掙利息，而不能投資到股票上去賺大利或大賠本。財政部發(fā)行的債券代表著美國政府的信譽。到目前為止，美國政府還沒有不履行職責的行為發(fā)生，投資者則認為美國政府債券是世界上最安全的投資標的。

社會安全信托基金投資的財政部債券由世界各國投資者購買，這一債券比財政部發(fā)行的其他債券更具有安全性，因此也更能吸引投資者購買。首先，社會安全信托基金投資財政部債券不會在價值上出現(xiàn)波動，任何時候都可以兌現(xiàn)票面價值。即使是要提前兌現(xiàn)，政府也會保證社會安全信托基金不會損失投資收益。第二，社會安全信托基金購買的財政部債券，即使是短期債券都是按照中長期債券的利息獲得收益。截止到2013年底，美國社會安全信托基金積累的財政部債券價值總額為2.8萬億美元，在2014年為社會安全信托基金帶來990億美元的利息收益。

公共養(yǎng)老金面臨入不敷出危機

美國公共養(yǎng)老金的管理有兩項指標，一是每年的資金流動，二是累積的公共養(yǎng)老金資金流動。每年的社會安全金收入減去支出和管理成本，如果有盈余，聯(lián)邦政府可以將盈余暫時用于其他方面。如果社會安全金在當年出現(xiàn)虧損，則社會安全金可賣掉一部分累積的公共養(yǎng)老金債券來補平窟窿。根據(jù)美國國會的報告，1957年至1965年，每一年美國社會安全金當年的收入都不抵支出，處于赤字狀況，因此只能靠賣出積累的養(yǎng)老金債券來維持局面。

1966年到1972年，每一年美國社會安全金當年的收入都超過支出，出現(xiàn)盈余。1973年至1983年，每一年美國社會安全金當年的收入又都是不抵支出，1982年的赤字達到136億美元。1984年至2009年，美國社會安全金的局面又翻了個，每一年都有盈余，其中2001年盈余達到902億美元。2009年美國社會安全金的當年盈余下降到34億美元，2010年則是出現(xiàn)了489億美元的赤字。

從2010年到現(xiàn)在，美國社會安全金又陷入了赤字的危機，2014年的赤字高達797億美元。依據(jù)推算，在2032年之前社會安全金每一年均面臨赤字問題，2032年當年的社會安全金赤字將達到5352億美元。美國社會安全金累計資金額在2013年達到2.8萬億美元。根據(jù)推算，2019年社安金的累計資金額可上升到2.87萬億美元。由于社安金每年龐大的赤字，到2030年社安金累計金額會下降到1萬億美元，2031年下降到5602億美元。2032年社安金累計的盈余更是降到442億美元，而當年的社安金赤字將為5352億美元。社安金既入不抵出，也沒有足夠的累計余額來彌補赤字，社安金將開始破產(chǎn)。

養(yǎng)老金入市成社安金改革一種方案

美國社安金破產(chǎn)并不是退休人員領(lǐng)不到任何的公共養(yǎng)老金，而是當年的薪資稅收入無法全額支付退休人員的養(yǎng)老金。按照推算，2033年當年的薪資稅收入只夠支付75%的退休人員的養(yǎng)老金，因此國會需要從現(xiàn)在開始就采取行動以解決這一問題。美國的公共養(yǎng)老金的特性是投資政府債券，這等于是由政府做擔保。但如果社安金入不敷出，政府卻不能從別的預(yù)算中撥錢來堵這個窟窿。堵社安金的窟窿只能從社安金本身的征收、管理上來想出路。

如何解決社會安全金入不敷出的問題，美國國內(nèi)有過不同的改革藍本，其中最具爭議性的是公共養(yǎng)老金能否私營化議題，這包括允許公共養(yǎng)老金投資股票市場，通過較高的回報率來減少社安金的赤字。小布什執(zhí)政時期曾提出公共養(yǎng)老金私營化的方案，希望公共養(yǎng)老金不僅僅是投資政府債券，部分公共養(yǎng)老金也可以投資到股市。小布什的公共養(yǎng)老金私營化包括3個方案：一是將薪資稅的2%投資到股票和共同基金上，二是將4%的薪資稅由雇員自己建立投資賬戶進行投資，三是1%的薪資稅由雇員自己建立投資賬戶進行投資。但小布什的計劃一直得不到國會的支持，公共養(yǎng)老金私營化也無疾而終。奧巴馬執(zhí)政時期堅決反對公共養(yǎng)老金私營化，奧巴馬主張?zhí)岣吒蝗死U納薪資稅限額，以從富人處多征收薪資稅來堵窟窿。而經(jīng)濟學(xué)界則主張?zhí)岣咝劫Y稅稅率和降低退休人員養(yǎng)老金水平這兩種方式并行來解決社安金赤字問題。

低回報低風險是養(yǎng)老金投資底線

由于公共養(yǎng)老金是退休人員的養(yǎng)老錢，而且也是政府對公眾利益的承諾，因此這筆資產(chǎn)的投資帶有強烈的政治色彩，聯(lián)邦政府對待公共養(yǎng)老金的投資策略到目前為止仍是以低回報和低風險作為主旨。根據(jù)法律，公共養(yǎng)老金投資到政府債券以法定的利息率獲取回報，而且利息率是以長期利息率作為保障。同時，社會安全信托基金沒有資本運行中的風險，即使債券提前賣出也不會遭到罰款，這使社會安全信托基金在每年出現(xiàn)赤字時可以隨時賣出累積的社會安全金債券來堵窟窿而不必擔心受罰。

美國國會審計署在一份有關(guān)公共養(yǎng)老金投資股市的分析報告中提到，公共養(yǎng)老金投資股市對公共養(yǎng)老金、美國經(jīng)濟和政府預(yù)算政策都會帶來影響。公共養(yǎng)老金投資股市有獲得高回報的前途但投資風險也很高。投資股市的高回報率能促使公共養(yǎng)老金更長時間為退休人員提供退休福利，這樣做甚至不需要對現(xiàn)有社會安全金體系進行全面改革。但是如果在股市低迷或是熊市的時候，投資股市的公共養(yǎng)老金就會大虧，因此投資股市未必能夠解決社會安全金長期赤字問題。美國金融危機曾使股市大跌，股市的高風險性也為人們敲響警鐘。即使現(xiàn)在美國股市處于牛市，但公共養(yǎng)老金投資股市在美國仍然是一個禁區(qū)，因為這不僅有股市的風險，也有政治上的風險。

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