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中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍
和訊保險(放心保)消息 9月26日,2013中國養(yǎng)老金國際研討會在北京正式開幕。中外養(yǎng)老金領(lǐng)域?qū)<?、政府官員、企業(yè)代表等匯聚一堂,共同探討老齡化社會的應(yīng)對及養(yǎng)老基金的管理等問題。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍在“養(yǎng)老金政策發(fā)展前景”分論壇演講時發(fā)表觀點稱:“我主張個人帳戶從基本養(yǎng)老保險中分離,我們有不少的學(xué)者建議個人帳戶應(yīng)該分離出來去建強制性的企業(yè)年金制度,但我認為個人帳戶分離出來做個人的自愿性的養(yǎng)老金,政府只對社會統(tǒng)籌部分負責(zé),這樣政府的邊界就會清楚。個人帳戶分離不是為了提高退休金,也不能保證所有帳戶持有人能獲得更高的收益,但如果分離了個人帳戶,我們8%的工資會利用得更有效。如果你是一個低收入者,8%可以使你的當期收入增加,如果你是高收入者,8%可以選擇你自己的理財計劃或者是老年生活計劃?!?/P>
以下是李珍的發(fā)言實錄:
各位女士,各位先生下午好!我非常榮幸做第一個講演者,在我們的這個小會場。我的時間有一個小時,從2點到3點,因為有一些內(nèi)容,昨天和今天董克用老師和我在不同的場合講過,所以我會講的快一點,我今天主要會來討論基本養(yǎng)老保險的問題挑戰(zhàn),再講一下我自己的對策。我們盡可能的留下時間來討論互動,希望我能從你們那兒聽到建議和問題。
城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的歷史我上午講過,我現(xiàn)在從第四部分講起,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險面臨的挑戰(zhàn)。
城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的成就我要稍微介紹一下,要不然我的眼里這個制度只有問題沒有成就,所以,要給它一個肯定。這個肯定我上午介紹過我們的基本養(yǎng)老保險,是從計劃經(jīng)濟下面的退休金制度改革演變過來的,在那個制度下,我們叫做蘇聯(lián)模式,它是由企業(yè)管理的,它的最后責(zé)任人是中央政府,是國家。
以企業(yè)為單位的保險制度對于中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型來說,那個制度已經(jīng)不適用了,它的風(fēng)險池太小,勞動力在所有制之間流動不暢通等等都是問題,所以,要給我們的企業(yè)職工養(yǎng)老保險做一個肯定,如果只讓我做一個選擇的話,我會選擇這一個,也就是說我們的保險從企業(yè)保險向社會保險的發(fā)展具有非常重要的意義。因為這個風(fēng)險池變大了,風(fēng)險分擔(dān)的能力增強,保險的作用增強,對于勞動力跨所有制的流動起到非常積極的意義,所以,還是應(yīng)該肯定一下。尤其中國九十年代,中國國有企業(yè)改革的這樣一種背景下,這樣一種社會保險的產(chǎn)生,對于中國當時的改革起到非常重要的意義。
在九十年代中期我們有2500萬職工幾乎在一夜之間失去了工作,大家知道我們當時的退休金制度是附著在就業(yè)上的,你失去工作就意味著你不但失去工作,也失去了保險。所以,社會震動非常大,社會養(yǎng)老保險的建立,對于減輕當時的改革的震動是起到非常積極的作用。所以,這是我要非常多花一些語言對我們的制度進行肯定的一個內(nèi)容。
接下來我主要講一下這個制度的挑戰(zhàn)。
一、養(yǎng)老保險不可持續(xù)。
如果只讓我說一句話,就是養(yǎng)老保險不可持續(xù),費率沒有進一步提升的空間,養(yǎng)老金水平也沒有下降的空間,預(yù)期的個人帳戶整體是赤字的,在制度上這個制度是要破產(chǎn)的,因為上午有官員在,我沒有說的那么嚴重。我覺得我們的問題不在于這個制度本身如何,在于我們的相關(guān)部門并不認為這個制度有問題。正是沒有認為這個制度有問題,所以把這個制度附著在其他的人群,下午我們看到幾個制度的參量都是向這個制度靠攏的,所以,我們對這個制度問題的分析非常重要,因為這個制度的問題被放大到其他的制度里面。它的問題,我上午提到人口結(jié)構(gòu)的變化,其實所有國家都面臨這個問題,對中國來說問題更嚴重,在這個問題上老年人口的撫養(yǎng)比18%,但是大家看到這一段爬升非常快,就是很快到2030年,我們的老年贍養(yǎng)比將達到40%,到2050年達到63%,非常嚴重。但這個不是我們制度的錯,我們誰也不能控制人口老齡化的腳步,這是關(guān)于制度外部的力量。
接下來我們討論制度內(nèi)部的問題,制度內(nèi)部的問題,我認為我們的覆蓋率是喜憂參半。上午我說了好的,實在是想讓這個制度有一點成就,但是下午我就告訴大家,這個覆蓋率的提高,是以很大的代價為背景的,我們的制度是三個原則、三個目標,廣覆蓋、保基本、可持續(xù),為了追求廣覆蓋,我們的各級政府做了非常多的努力,通過降低各種門檻讓大家能夠參保,所以,我們得到了一個相對中國經(jīng)濟發(fā)展還不錯的覆蓋率,60%。但是你會發(fā)現(xiàn)問題,我們參與這個制度的時候,是用比較低的門檻進來的,上午我們看到那個圖,是有兩個保險費,低收入人群、低工資基數(shù)、低繳費年限、低退休年齡等等,這樣最終結(jié)果是這個制度未來的債務(wù)會非常大。
在座如果是中國的公民,你可以會后做調(diào)查,問你的同事和朋友,你會發(fā)現(xiàn)很多人在搭便車,因為門檻低,很多人就用低門檻進去,在勞動力的管理上我們可能是無序的,我可能是一個高收入者,但我告訴你說我是低收入者,所以,很多的搭便車的群體,這樣這個制度的可知性性變差。所以,我們的覆蓋率喜憂參半。上午我們看到這個圖60%是不錯的,但是它的代價很大。
接下來戲劇性老化的贍養(yǎng)比,我們的贍養(yǎng)比是戲劇性的變化,在1978年的時候,我們就業(yè)人口與退休人口比30/1,30個人工作,1人拿退休金,所以那時候不討論這個問題,因為不是壓力。但是到現(xiàn)在30多年過去了,你就會發(fā)現(xiàn)我們的贍養(yǎng)比是3/1,這是我們能夠觀察到的、統(tǒng)計上看到的3/1。但是我們必須知道實際的繳費人數(shù)其實不到3個人,就是剛才講的種種原因。我們知道在勞動保障部做的一項調(diào)查,有23%的工作人口中斷了繳費,所以,我們實際的贍養(yǎng)比比看到的3/1更差,這是一個問題。
還有一個問題是剛才有提到的,在職一代負擔(dān)過重,費率沒有上升的空間,我們的五險一金,養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險加起來40%的費率,僅僅養(yǎng)老一項是28%,對企業(yè)職工來說這個負擔(dān)可能是世界上最重的,據(jù)我閱讀到的資料來看。今年3月份,有一個機構(gòu),那個機構(gòu)就叫做企業(yè)家調(diào)查系統(tǒng),對1000個企業(yè)的管理人進行了調(diào)查,其中56%的人認為在20個阻礙企業(yè)發(fā)展的選項中,56%的人認為社會保險和稅費負擔(dān)過重是排在影響企業(yè)發(fā)展的第二位,連續(xù)三年都是這樣,所以這對企業(yè)的負擔(dān)很重。當你人口繼續(xù)老化的時候,你如何通過提高稅率來讓制度收支平衡,這是一個非常大的障礙。
還有退休金的不足,退休金已經(jīng)降到了44%,上午已經(jīng)講過這里不再多說了。我只想說一點,這個44%是高還是低呢,有的學(xué)者就說這個44%可以繼續(xù)下降,因為美國的第一支柱也只有40%,所以,我們可以下降,因為中國比它窮,所以我們應(yīng)該下降替代率。但我想告訴大家,中國城鎮(zhèn)的恩格爾系數(shù)37,美國的恩格爾系數(shù)6,他100元的退休金只要拿6元吃飯,而我們要拿37元吃飯,所以對我們已經(jīng)退休的一代來說40%是不足的,因為我們的醫(yī)療保險不如別人好,也沒有其他的來源,美國有第二、第三支柱,還有其他的財產(chǎn)性收入,所以,我覺得我們需要討論這個44%是多還是少。
上午有介紹我們的個人帳戶假設(shè)有積累,當時政府告訴大家說我們必須做個人帳戶。如果不做個人帳戶到了老齡化的某一年,我們要用37%的繳費率來養(yǎng)上一代,我們必須有個人帳戶積累起來養(yǎng)自己的未來,我們的個人帳戶是職工自己工資的8%進入個人帳戶,這就被計入個人帳戶,這里有一個記帳額,記帳額是24000億元,我們實際帳戶只有2700億,我們的空帳20000多億,每年我們的媒體都會炒作這個數(shù)字。順便說一句,我們這個制度整體來說,上午我們的理事長給我們有多少的結(jié)余,那個結(jié)余數(shù)小于這個空帳的數(shù),這個制度整體在現(xiàn)在就已經(jīng)是赤字的。剛才說到現(xiàn)在這個制度是赤字的,長期這個制度的隱性債務(wù)巨大,去年大家都關(guān)注過德意志銀行經(jīng)濟學(xué)家馬?。ㄒ簦┳隽艘粋€計算,說今后我們的赤字是多少,數(shù)字我就不念了,只是說長期的問題比現(xiàn)在的問題更大。
以上是關(guān)于問題的討論,接下來我們討論一下困境怎么來的。它的困境的來源是兩個,困境來自于這個制度本身,第一個來源是我們這個制度既想公平又想效率,所以,這個制度是一個社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的制度,社會統(tǒng)籌和個人帳戶又是怎么來的?昨天有學(xué)者討論,我們是向德國學(xué)習(xí)的結(jié)果,不是,我們的社會統(tǒng)籌是向德國學(xué)習(xí)的,我們的個人帳戶是向新加坡學(xué)習(xí)的,我們想要德國社會保險的好處,又想要新加坡個人帳戶激勵機制的好處,于是我們把這兩個好處放在一塊,昨天董老師非常委婉的說也許我得到的兩個壞處,而不是兩個好處。我們把這兩個制度結(jié)合在一起,得到的壞處是統(tǒng)帳結(jié)合是如何對我們的制度產(chǎn)生負面影響的。
還有一個矛盾來自于這個制度內(nèi)部的設(shè)計,這個制度想要獲得的目的有很多。我想廣覆蓋、?;?、可持續(xù),那么如果它為了廣覆蓋就必須要降低門檻才能有更多的人進來,但更多的人進來以后,你會發(fā)現(xiàn)當你支付養(yǎng)老金的時候會發(fā)生問題,這就是我們制度內(nèi)在的一個矛盾。
下面進行細致的分析。
第一,個人帳戶我們希望能夠得到效率,多交多得,如果有個人帳戶制度,每個職工都回去監(jiān)督這個制度和監(jiān)督政府,所以,它應(yīng)該是一個好制度,于是我們做了個人帳戶。
但事實上我們現(xiàn)在的問題出來了,第一,個人帳戶并沒有積累,是因為我們已經(jīng)把它作為現(xiàn)收現(xiàn)付支付出去了,因為20%的企業(yè)繳費不足以支付老一代的退休金,所以個人帳戶用掉了,我們剛才看到了它有2萬多億的赤字。因為沒有積累,所以,它就沒有投資回報。沒有投資回報它就只能給你一個最低的利息,即一年期銀行利息率。對于你個人來說這是不公平的,我長期的資金被記做了短期的利息,但是對政府來說,其實是增加了未來財政負擔(dān),我本來沒有錢,還要計一個利息給你,這是增加政府負債的。
第二,對個人來說,我們是長期的資金放在這個制度里,可能這個制度給我們的是一年期銀行利息,這個利息是遠低于工資增長制度,你的養(yǎng)老金替代率必然要下降,因為你的個人帳戶替代率少,分攤到個人帳戶一定少。隨著制度的成熟這個問題就會更嚴重,因為會有越來越多的人有個人帳戶,個人帳戶的時間越來越長,損耗越來越大,所以一句話這個制度就保障來說,它是無效的。
第三,這個制度是不經(jīng)濟的,我拿這么多錢,可是我不做那么多事,所以,它不經(jīng)濟,這是個人帳戶的問題。這里有一些數(shù)據(jù),相信大家是耳熟能祥,一年期銀行利息這么多年下來增長率只有這么點,我們實際的工資增長16%,你的利息只有2點%多,那么你的帳戶的錢存在那里相對于平均社會工資越來越少,這就是我們替代率下降如此之快的原因。
關(guān)于費率,大家知道我們的實際費率有兩個,一個是28%,一個是20%,28%是對企業(yè)職工的,20%是對靈活就業(yè)人員的。首先我們1997年的時候給出的費率是28%,這個28%就會門檻太高,很多人進不來,進不來以后,這個制度的撫養(yǎng)比就會惡化,制度的收入也會減少,于是為了擴大覆蓋面,2005年我們又弄了一個低的供款率20%,于是我們的覆蓋面擴大了,但覆蓋面擴大了,你就會發(fā)現(xiàn)當期收入是增加了,但是未來的問題會增加,這個高的費率本身引起了很多問題,高費率讓一些企業(yè)進不來,所以制度的收入減少。
還有一個非常重要的問題,就是搭便車,很多人會以低的費率進入這個制度,比如IT行業(yè)可以算是一個正常部門吧,但我可以說我是靈活就業(yè)人員、我是自雇者等等,就會發(fā)現(xiàn)很多搭便車的問題,這個問題非常嚴重。
還有影響我們制度收支平衡的一個非常重要的原因,就是過低的繳費基數(shù)。上午給大家介紹過,我們最低繳費基數(shù)是60%,因為中國存在大量的非正式部門以及搭便車行為的存在,包括銀行業(yè)前幾天看到的報道,銀行業(yè)有15萬的中介職工,我不知道國外有沒有這種制度,勞務(wù)派遣,正式部門里都有大量的這種人,這種人是以最低的門檻進入這個制度的。所以,你的繳費基數(shù)低意味著你的制度的收入減少,到了退休的時候計算退休金也會少。
過低的繳費年限,大家知道是15年,這15年相對于我們的預(yù)期壽命來說,尤其是生命余歲來說是很低的。2000-2003年的生命表告訴我們中國女性在50歲的時候還有32年好活,你想你繳費15年,想拿32年的錢,這個制度不可持續(xù),你的退休金一定是非常低的。還有一個問題是天天炒的法定退休年齡,在中國每一年要炒若干次,法定退休年齡的低惡化了我們制度的財務(wù)狀況,同時降低了我們個人養(yǎng)老金水平。
大家知道上午我講到的制度,說我們的退休年齡男性是60歲,女性職工是50歲,女性干部是55歲,這個年齡是1952年確定的,1952年的時候,我們的預(yù)期壽命只有40多歲還不到50歲,現(xiàn)在我們是74歲,我們還用同樣的年齡,大家知道情況會怎么樣,這是非常低的。
這是剛才說的一些原因,我們這里做一個定量的分析,我們曾經(jīng)做過一個計算,政府這個制度設(shè)計的時候是希望我們能拿到35%的退休金來自于公共帳戶,又希望我們個人帳戶能夠給我們24%的退休金,這是59%,如果想達到這樣一個水平的話,按照我們的計算公式你需要工作多長時間及怎樣繳費呢?我們做了一個計算,它的要求是這樣,如果你要想從公共帳戶拿到35%,你必須按照百分之百的社平工資繳費,持續(xù)達到35年;另外我告訴大家一個數(shù)據(jù),我看到最新的數(shù)字就是某一個省的數(shù)字,去年全部退休人口加總起來工作的平均年限是29年,遠低于35%,這是一個要求。如果你個人帳戶要想拿到24%必須滿足如下條件,差一個條件就拿不到,即按照社會平均工資100%來繳費,連續(xù)繳40年,必須在60歲退休,因為60歲退休我們制度給了139個月的月除數(shù),還有一個問題,月除數(shù)我十幾年個人帳戶錢就花完了,還有十幾年要活錢從哪兒來?如果我們要想達到制度預(yù)期的目標,必須要做到這樣一些條件才夠。但我們看到上午制度給出的要求都是低于這個目標的,所以制度設(shè)計本身就是有問題的,制度設(shè)計說你繳費15年就可以退休了,但事實上是不夠的。
我們做了另外一個計算,假設(shè)一個人交15年費,它的繳費基數(shù)可能是60%,也可能是100%,可能是男性,也可能是女性,我們就做了一個計算,假如他的費率是28%,60歲退休的男性,如果他只交15年的費用,他的繳費基數(shù)只有60%,他拿到的退休金只有15%的社會平均工資替代率,非常低。女性就更不用說了,但是事實上這樣情況的人是大量存在的,就是我說中國二元社會,我看到一個縣的情況,那個縣是一個中部的不發(fā)達地區(qū),它的城鎮(zhèn)化率只有30%,它的職工養(yǎng)老保險中,按28%繳費的所謂職工是一半,按20%繳費的所謂靈活就業(yè)人員是一半,你就知道這個群體以最低繳費基數(shù)、最低繳費年限和最低繳費費率的人是一個非常龐大的群體。
下面我簡單介紹一下我的對策,上午已經(jīng)介紹過一些了,這里可能講的細一點。
以上的研究就發(fā)現(xiàn),第一,在統(tǒng)一制度下,廣覆蓋、保基本、可持續(xù)是不可兼而有之的。正是因為這樣我們就有一個討論,用一個制度覆蓋所有的人,還是用不同的制度覆蓋不同的人。
第二,我們發(fā)現(xiàn)個人帳戶是無效的,學(xué)界很少討論這個問題,我以我終身的努力在反對社會保險里面統(tǒng)籌個人帳戶,包括醫(yī)療保險中捆綁個人帳戶。
第三,制度的參量門檻太低。以上三個發(fā)現(xiàn)是關(guān)于這個制度本身的。
在這制度以外的,如果我改了這個制度是不是就更好呢,即使通過改革比如提高退休年齡等等,我們不能期望第一支柱有大幅度的提升,因為你的人口越來越老化,你不能說我改了以后,我現(xiàn)在的替代率會不會從40%上升到50%,沒有那種可能,它是不可逆的。在這樣的時候,我們在改革中需要加強第一支柱和第二支柱的建設(shè),這就是我從上面研究的一個發(fā)現(xiàn)。
下面仔細討論一下我剛才的幾個發(fā)現(xiàn)。目前流行的觀點,包括在座的楊教授和其他幾位老師都認為為了公平我們應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的制度覆蓋所有的就業(yè)者,有的甚至要覆蓋全民,就業(yè)不就業(yè)都要繳費,按照統(tǒng)一的費率來交,按照統(tǒng)一的標準來拿養(yǎng)老金。這是多數(shù)人的觀點。
那么我認為我們政策的目標是有沖突的,你就必須要做選擇。我的選擇其實已經(jīng)很清楚了,我希望我們是用不同的制度來解決不同的人群問題,來保證制度的可持續(xù)性和?;?。我們的制度叫做基本養(yǎng)老保險,要?;?。
對我來說最重要的就是我發(fā)現(xiàn)我們現(xiàn)在的這種做法違背了社會保障的價值觀,因為它鼓勵了搭便車制度,就包括我們的社會保障制度并沒有很好的激勵大家,你很少聽到有人把個人帳戶拿出來說做的怎么不好,因為大家不關(guān)心,大家關(guān)心最后政府給我多少錢,所以,大家不關(guān)心這個,它沒有起到激勵的作用,反而混淆了政府的邊界。所以,我主張個人帳戶從基本養(yǎng)老保險中分離,我們有不少的學(xué)者建議個人帳戶應(yīng)該分離出來去建強制性的企業(yè)年金制度,但我認為個人帳戶分離出來做個人的自愿性的養(yǎng)老金,政府只對社會統(tǒng)籌部分負責(zé),這樣政府的邊界就會清楚,我為什么要把個人帳戶分離出來呢,個人帳戶分離能拿到更多的退休金嗎?不是,個人帳戶分離不是為了提高退休金,也不能保證所有帳戶持有人能獲得更高的收益,但如果分離了個人帳戶,我們8%的工資會利用的更有效,如果你是一個低收入者,8%可以使你的當期收入增加,如果你是高收入者,8%可以選擇你自己的理財計劃或者是老年生活計劃。
無論個人帳戶是否要分離出來,制度參量必須要改革??傮w要提高基本養(yǎng)老保險制度的門檻,提高繳費支付下限、提高退休年齡,在這一點上很多學(xué)者有公式,提高繳費年限25-30年,提高繳費到社會平均工資的100%,我們按照中國的計算公式,只有你的工資達到社會平均工資100%的時候你交一年才能得到1%的退休金,如果小于這個基數(shù)得不到1%,所以,沒有辦法保基本。這是關(guān)于第一支柱的幾個建議,大家會說李老師如果你提高了這些門檻,就會有更多的人進不去,就會有更多的人不能參加這個制度,所以,這是我主張我們的基本養(yǎng)老保險在城鎮(zhèn)應(yīng)該是兩個,不應(yīng)該是一個。不管你是誰,你有能力參加這個高標準的就參加高標準,你沒有能力參加高標準的,你就參加低標準,你的權(quán)利和義務(wù)大體對等,這是我的一個想法。這個想法非常反社會,因為多數(shù)學(xué)者都說要公平、要一樣、要去碎片化,我的建議是碎片化的。
如果我們把個人帳戶從第一支柱分離出來,就會發(fā)現(xiàn)第一支柱的能力會更加下降,所以我們需要第二、第三支柱。我是這樣想第二、第三支柱的,我經(jīng)常參加一些關(guān)于企業(yè)年金的討論,這些市場人士,資產(chǎn)管理人就會憤怒,說企業(yè)年金不發(fā)展就是因為政府不支持,要求社會支持等等。我老跟大家說,我們必須知道企業(yè)年金是企業(yè)管理人力資源的一個工具,在中國當下,我們的勞動力總供給是大于總需求的,你就不要指望所有的企業(yè)會為職工去做年金,如果不做只是勞動人做,有稅惠的話是不公平的。在過去的十幾年,我們只有4%的人口有企業(yè)年金,企業(yè)年金人均數(shù)是264元錢,買十個漢堡包。所以,我認為中國人有良好的儲蓄習(xí)慣,我們應(yīng)該利用這個習(xí)慣,不要把這個儲蓄看作負資產(chǎn),現(xiàn)在很多人都把儲蓄看成負資產(chǎn)進行批判,我認為不對,我們自己為自己防范風(fēng)險有什么不好?我覺得我們應(yīng)該利用這個文化和習(xí)慣,用稅惠政策來鼓勵中國的個人養(yǎng)老儲蓄帳戶,我認為會更有效。
大家看這張圖,1990年深藍色線顯示收入最高家庭的儲蓄率只有10%多,不到20%,很多困難戶是負儲蓄率。到2020年以后,我們現(xiàn)在只有10%的家庭儲蓄率在10%以下,20%的家庭儲蓄率在20%以下,其中有10%的家庭儲蓄率在10%左右,隨著收入的增長絕大多數(shù)家庭的儲蓄率是上升的,20%-40%不等。我們知道如果把個人帳戶8%從第一帳戶切出來,我相信絕大多數(shù)人會做養(yǎng)老儲蓄,如果你有稅惠鼓勵的話。上午我們看到儲蓄愿望的調(diào)查研究及其他研究證明中國人在世界上僅次于德國有愿望為他們的養(yǎng)老做準備,如果我們的儲蓄中拿出四分之一的儲蓄為養(yǎng)老做準備,如果有稅惠的話我覺得是有可能的。如果他拿出四分之一,我們就有一個額外的5-10%的儲蓄進入到個人帳戶,所以,我覺得如果我們建立一個相應(yīng)的制度來管理這個個人帳戶的話,我覺得應(yīng)該是一個非常不錯的選擇。
有人非常擔(dān)憂,個人沒有能力管理,怎么辦?我說管理個人的資產(chǎn)國際上有太多的經(jīng)驗可以學(xué)習(xí),技術(shù)不是一個問題,所以,我不認為這是一個問題。
這是我今天所有要講的,謝謝大家!
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