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　　陳云

　　日本“全民皆?！钡哪杲穑B(yǎng)老金）制度建立于半個世紀之前，如今，在一眾結(jié)構(gòu)性問題的壓迫下，面臨著新一輪的大調(diào)整。2012年6月26日，眾議院最終通過了野田內(nèi)閣的改革法案，代價是57名民主黨議員“造反”，事后，更有50名民主黨參眾兩院的議員在前干事長小澤一郎的帶領(lǐng)下脫黨，另立新黨。

　　即使要付出這樣的代價，野田內(nèi)閣只有往前走，不能倒退，甚至不能“等一等”—全世界最長壽也是最老齡化的日本圍繞年金制度展開的保衛(wèi)戰(zhàn)，是日本社會“共同體”可靠與否的試金石。

　　基本構(gòu)造：多層次、全民皆保

　　日本的年金險制度可以追溯到1961年的《國民年金法》，它構(gòu)建了一個“全民皆?！钡哪杲痼w系。1985年，日本對此作了較大修訂，形成了目前“公共年金+補充年金（非公共年金）”的制度框架。

　　具體說來，公共年金包括“國民年金”(基礎(chǔ)年金，全員參加)和“雇員年金”，其中雇員年金又分為厚生年金（私人部門雇員參加）和共濟年金（公共部門雇員參加）。再加上民間運營的補充年金，形成了積木形的多層次養(yǎng)老保險體系。

　　由政府運營的公共養(yǎng)老金如下：（1）國民年金（基礎(chǔ)年金）：1985年后成為強制性年金，凡20歲以上60歲以下、在日本擁有居住權(quán)的所有居民（包括居住1年以上的外國人）都必須加入，其繳費實行定額制，不與收入掛鉤，2011年3月末的參保人數(shù)6828萬。（2）厚生年金：以公司職員為對象，有強制性，繳費由個人和雇主對半分擔(dān)，合計費率自2004年的13.58%起步，每年上升0.35%，直至2017年達到18.3%。參保人數(shù)3441萬。（3）共濟年金：以公務(wù)員、學(xué)校教職員和農(nóng)林漁業(yè)團體職員等為對象，參保人數(shù)442萬。厚生年金和共濟年金的保費和待遇發(fā)放標準與參保者的收入掛鉤。

　　值得注意的是，公共和私人部門的雇員及其配偶是通過向厚生年金及共濟年金的強制性交費來參加國民年金的，而非直接向國民年金繳費（被撫養(yǎng)配偶的保險費從其配偶的工資中一并扣除，不需單獨繳費）。

　　凡入保25年以上，且年齡超過65歲的老年人均可領(lǐng)取國民養(yǎng)老保險金。目前，入保國民年金40年的人退休之后每月可以拿到67000日元左右的養(yǎng)老金。而基本年金和厚生年金給付額則參照物價水平指數(shù)的變化而浮動。

　　另外，補充年金的參保者集中于企業(yè)雇員，日本通過減稅政策鼓勵企業(yè)參加。2010年末，參加補充養(yǎng)老保險的雇員數(shù)量為1697萬人，占厚生年金參保人數(shù)的49.5%。

　　現(xiàn)行年金制度面臨“唱空”挑戰(zhàn)

　　目前現(xiàn)行年金制度面臨挑戰(zhàn)，“唱空”形勢非常嚴峻，這具體表現(xiàn)為：首先，作為世界第一的長壽國和老齡化國家。2011年，日本65歲以上人口的占比已經(jīng)達到23.2%，世界第一。1965年，日本的老年人口撫養(yǎng)比（65歲以上人口/20-64歲人口）為1：9.1，2012年上升為1：2.4，預(yù)計2050年將達到1：1.2。其次，非正規(guī)就業(yè)者數(shù)量上升。1985年，日本的非正規(guī)就業(yè)比率是16.4%，2010年上升為34.4%。這個群體多是年輕人。年輕人就業(yè)狀況的惡化，導(dǎo)致他們年金的繳付意愿和能力都下降。最后，政府財政赤字有增無減。和其他主要發(fā)達國家相比，日本的累積債務(wù)問題最嚴重。以“債務(wù)余額/GDP”指標看，2012年日本達到219%。

　　根據(jù)年金法，政府財政支持是年金體系的重要資金來源。對第一層次的基本年金，中央政府不僅負擔(dān)全部的行政管理費用，還負擔(dān)全部年金支出的二分之一；對第二層次的厚生年金和共濟年金，中央政府提供全部行政管理費用；第三層次的補充年金，政府不直接提供財政援助，而是采取稅收激勵。而巨額財政赤字讓這一國家責(zé)任難以為繼。圖2顯示，日本政府各財政支出項目中，這20年來不斷遞增的，只有“社會保障支出”（每年遞增約1兆日元，總支出規(guī)模已經(jīng)達到20年前的2.5倍），而其他如教育、公共事業(yè)、防衛(wèi)等支出整體遞減或趨平。從支出結(jié)構(gòu)上看，社會保障支出占了政府財政支出的31.2%。社會保障支出項目大致包括“養(yǎng)老金、醫(yī)療、福利及其他”三大類。其中養(yǎng)老金占比最大，1990年以來基本維持在50%左右。

　　日本養(yǎng)老金制度主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式，在某種程度上是用年輕人的錢供養(yǎng)老一代人。上世紀90年代以來，老齡少子日趨嚴重，經(jīng)濟長期低迷，“隔代撫養(yǎng)”制度導(dǎo)致在職者群體的負擔(dān)日益加重，年輕人對這一制度產(chǎn)生懷疑，擔(dān)心自己退休的時候，是否可以安然領(lǐng)到養(yǎng)老金？在悲觀的氣氛下，很多人不愿加入國民年金和厚生年金，或加入后不交或滯納保費（這里面甚至包括有些國會議員和政治家）。日本養(yǎng)老金保費滯納的比率從90年代中期的15%上升到2012年的40%。每年年末，社會保險廳都要寄送出數(shù)以十萬計的《最終催討書》，有時甚至采取強制征收措施。

　　延長繳費年齡，推遲領(lǐng)取年齡

　　年金壓力的緩解措施不過是“增收”和“減支”。增收包括：提高繳費率、擴大養(yǎng)老金體系覆蓋范圍、防止滯納、財政補貼、提高養(yǎng)老基金收益率；減支包括：減少給付水平、提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡等。這些舉措上世紀90年代以后都陸續(xù)實施過。例如，1994年，日本引入月工資浮動制，免除受雇者育兒假期的養(yǎng)老金保費。1999年決定將“厚生年金”和“共濟年金”的給付水平減少5%等。

　　2000年3月，日本政府頒布《厚生年金保險法》、《國民年金法》等七部有關(guān)養(yǎng)老金制度改革的法案，通過延長繳費年齡等手段開源節(jié)流。決定2013年至2025年，逐步將領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡從60歲提高到65歲。

　　2004年，針對泡沫經(jīng)濟破裂、經(jīng)濟長期蕭條而帶來的養(yǎng)老金缺口，決定增加政府對年金的補助，同時調(diào)整繳費基數(shù)，提高繳費比率，取消年金基金投資運營的一些限制，推出大學(xué)生保險費補繳制度等措施。

　　2007年6月，小泉內(nèi)閣主導(dǎo)的《養(yǎng)老金制度改革相關(guān)法案》在爭議聲中獲得通過。法案規(guī)定：自次年10月起，“厚生年金”的保險費每年提高0.354%，直至2017年提高至職工工資的18.3%并固定在這一水平上，同時，逐年降低向被保險人支付的保險金。

　　2011年，配合領(lǐng)取退休金的年齡推遲，政府提出了一些強化老年人雇傭的對策。

　　稅和社會保障的一體化改革

　　年金制度的改革起起落落，但整體而言，日本國民的信心依然低落。毋庸置疑，就事論事的改革的局限性已經(jīng)非常明顯，一個能夠可持續(xù)地支撐年金制度性的改革勢在必行。從獲取“安定財源”的角度，歷屆日本政府都曾把眼光瞄向了通過提高消費稅率填補財政缺口這一“根本解決之道”。

　　但是，政府向國民要求增稅，在一個議會民主的國家里，從來不是一件簡單的事。再加上，1997年橋本龍?zhí)扇问紫嗥陂g，把消費稅從3%提高到5%，結(jié)果對消費造成重大打擊，進一步拖累了經(jīng)濟。這一點不少人依然記憶猶新。那么，再次增加收費稅，是不是會產(chǎn)生類似的后果？

　　2012年6月26日，日本眾議院表決通過了野田內(nèi)閣提出的“稅與社會保障一體化改革”相關(guān)法案。主要內(nèi)容是在2014年4月和2015年10月，分別將現(xiàn)行5%的消費稅率提高到8%和10%，增收部分將全部用于支付養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障領(lǐng)域。接下去，法案還需要在參議院通過才能成立。首相野田希望在截至9月8日的國會會期中通過該法案。

　　如前所述，年金制度疲弊的背后，是社會經(jīng)濟形勢的結(jié)構(gòu)性劇變。所以，不對造成年金問題的原因下手，單純增加消費稅，很有可能造成消費低迷，進一步惡化經(jīng)濟景氣。因此，野田內(nèi)閣提出了“復(fù)合型改革”的戰(zhàn)略思路。

　　眾所周知，本次改革方案的中心是提高消費稅為社保資金“開源”。日本有三大稅源，分別是法人稅、個人所得稅和消費稅。這三者中，消費稅的稅源最穩(wěn)定，同時，不同年齡層的國民公平負擔(dān)，避免把壓力集中在當(dāng)前的在職人員上。增收的5%的消費稅將全額用于社會保障制度，按計劃，其中4%將用于穩(wěn)定現(xiàn)行制度，1%用于制度創(chuàng)新—后者如強化育兒支援措施、減輕醫(yī)療和看護服務(wù)中低收入者的負擔(dān)、對年金給付額進行調(diào)整（向低收入者適當(dāng)傾向）、促進包括老年人在內(nèi)的就業(yè)、促進醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的革新等。

　　政府和國民站在一個戰(zhàn)壕里

　　與此同時，為了提振經(jīng)濟、縮小收入差距，配套的稅收改革還包括：提高個人所得稅的最高稅率，減輕收入差距；提高遺產(chǎn)稅稅率，降低贈與稅稅率，促使相對富裕的日本的老一代盡早把房屋、土地、現(xiàn)金等資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給下一代，促進年輕人階層的消費活力；降低企業(yè)法人稅，提升企業(yè)的國際競爭力等。

　　另外重要的是，為了取得國民對改革的支持，政府對自己開刀是少不了的—野田內(nèi)閣宣布同時進行行政和財政改革，為政府瘦身：減少國會議員定員數(shù)、削減國家公務(wù)員工資約8%、減少“獨立行政法人”數(shù)量的4成，以及改革“特別會計制度”等。

　　任何一個社會，都不可能保持靜態(tài)穩(wěn)定，隨著形勢的變化，變革勢在必行?！岸惻c社會保障的一體化改革”對日本社會的意義不言而喻，引發(fā)的地震也是空前的。

　　一個時代有一個時代的課題，一個國家有一個國家的課題—在年金（養(yǎng)老金）制度的革故鼎新上，政府和國民站在一個戰(zhàn)壕里，共同面對問題的姿態(tài)最重要。政府和人民如果能有一致的視線，沒有不可攻克的難題。

　　作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授

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