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　　7月18日，美國(guó)加利福尼亞州圣貝納迪諾市一位名叫洛克薩妮·威廉姆斯的化學(xué)女教師，手舉一張寫(xiě)著“S.O.S，救救我們的圣貝納迪諾”的黃色紙牌，出現(xiàn)在當(dāng)天的市議會(huì)會(huì)議上。這次會(huì)議對(duì)她居住的城市和她本人來(lái)說(shuō)有著重大的意義。該市的財(cái)政已經(jīng)告急，7月份的預(yù)算缺口為540萬(wàn)美元，還有340萬(wàn)美元的養(yǎng)老金逼近領(lǐng)取日期，8月份支付給公共部門(mén)雇員的工資也沒(méi)有著落，其中就包括威廉姆斯這樣的教師。在這個(gè)背景下，議員們要在那天的會(huì)議上決定是否批準(zhǔn)本市的破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)。最終，投票結(jié)果是5比2票同意。

　　圣貝納迪諾市因此成為不到兩周時(shí)間里，美國(guó)人口最多的加州第三個(gè)宣布破產(chǎn)的城市。圣貝納迪諾市是美國(guó)的一個(gè)縮影。全美許多州和地方政府正面臨著同樣財(cái)力不支的境地。它們所承擔(dān)的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)正變得越來(lái)越重，而財(cái)政狀況的惡化反過(guò)來(lái)又削弱了它們?yōu)槟壳昂蛯?lái)的雇員提供這種退休保障的能力。

　　3萬(wàn)億無(wú)法兌現(xiàn)的承諾

　　負(fù)責(zé)履行國(guó)內(nèi)大部分政府職能的州和地方政府，支持著全美3400多個(gè)養(yǎng)老金系統(tǒng)，服務(wù)對(duì)象是1900萬(wàn)包括公務(wù)員、教師和警察在內(nèi)的公共部門(mén)雇員。

　　最近幾年來(lái)，這些公共養(yǎng)老金的資金狀況急劇惡化。根據(jù)7月17日由美聯(lián)儲(chǔ)前主席保羅·沃爾克和前紐約州副州長(zhǎng)理查德·拉維特奇領(lǐng)導(dǎo)的“州預(yù)算危機(jī)特別小組”發(fā)表的調(diào)查報(bào)告，美國(guó)州和地方政府養(yǎng)老金融資不足的缺口可能已達(dá)到3萬(wàn)億美元甚至更多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于州政府自己估算的共計(jì)1萬(wàn)億美元的結(jié)果。一個(gè)養(yǎng)老金系統(tǒng)，用精算方法確定的資產(chǎn)如果小于負(fù)債就是“融資不足”。

　　來(lái)自其它機(jī)構(gòu)的調(diào)查也描繪出同樣大張的“洞口”。根據(jù)“皮尤州務(wù)中心”（PCS）的計(jì)算，2010年底，公共養(yǎng)老金的資產(chǎn)與負(fù)債缺口擴(kuò)大至7660億美元。穆迪不久前推翻了這個(gè)數(shù)字，它認(rèn)為，若使用5.5%的貼現(xiàn)率（更接近私營(yíng)企業(yè)對(duì)養(yǎng)老金的估值）計(jì)算，那么50個(gè)州2010年的“精算應(yīng)計(jì)負(fù)債”（UAAL）應(yīng)是7660億美元的近3倍2.2萬(wàn)億美元。非營(yíng)利組織“州預(yù)算解決方案”更顯悲觀，據(jù)它的估算，這個(gè)缺口在2011年已達(dá)到4.6萬(wàn)億美元。

　　沒(méi)有收益就沒(méi)有承諾

　　公共養(yǎng)老金資金短缺首先與其支出加大有關(guān)。美國(guó)國(guó)會(huì)審計(jì)署（GAO）對(duì)州和地方政府歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，自1990年代早期開(kāi)始，養(yǎng)老金整體支出開(kāi)始超過(guò)雇主和雇員對(duì)其的供款，也就是說(shuō)，退休人員的比例總是超過(guò)在職人員。更重要的是，進(jìn)入2011年，美國(guó)戰(zhàn)后“嬰兒潮”一代開(kāi)始陸續(xù)邁入退休年齡，到2030年前，每天將有1萬(wàn)名美國(guó)人進(jìn)入65歲，養(yǎng)老金支出壓力陡增。不僅如此，各州在財(cái)力強(qiáng)盛時(shí)期曾制訂的增加福利的方案也助長(zhǎng)了負(fù)債的累積。

　　養(yǎng)老金的“支出”在擴(kuò)大，“收入”卻沒(méi)能跟上。公共養(yǎng)老金通過(guò)先行籌資（即雇主和雇員的供款）和投資回報(bào)積累資產(chǎn)。作為重要的資金來(lái)源，投資不僅沒(méi)有幫助養(yǎng)老金增加資產(chǎn)，反而在近幾年虧損慘重。公共養(yǎng)老金的主要投資方向是股票資產(chǎn)。以2009年為例，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)2.68萬(wàn)億美元的州和地方政府養(yǎng)老金，對(duì)公司股票的投資比重占到了58.3%，但那個(gè)時(shí)候，美國(guó)也正處在1929年大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退中。2008年至2009年是美國(guó)金融史上投資回報(bào)率特別低的時(shí)期。美國(guó)統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，公共養(yǎng)老金在2008財(cái)年和2009財(cái)年的損失共計(jì)6723億美元。直到目前，歐債危機(jī)、全球增長(zhǎng)疲弱、美國(guó)利率處于歷史低位等因素，依然壓抑著養(yǎng)老金的投資環(huán)境。

　　近期養(yǎng)老金相繼公布的收益報(bào)告印證了這一點(diǎn)。7月16日，全美最大的公共養(yǎng)老金加州公務(wù)員退休基金（CalPERS，規(guī)模2330億美元、覆蓋加州160萬(wàn)公共部門(mén)雇員和退休者）報(bào)告稱，在截至6月30日的上一財(cái)年中，該基金的投資回報(bào)率僅為1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于7.5%的收益率目標(biāo)。加州最大的教師養(yǎng)老基金CalSTRS（規(guī)模1506億美元），新公布的收益率也僅為1.8%。近期還將有數(shù)百個(gè)規(guī)模小一些的養(yǎng)老基金陸續(xù)公布它們的收益報(bào)告，惠譽(yù)預(yù)測(cè)，結(jié)果將一樣令人失望。

　　投資收益率低，特別是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期值，還會(huì)直接影響負(fù)債及供款多少的計(jì)算，由此衍生的一系列問(wèn)題，在美國(guó)“州預(yù)算危機(jī)特別小組”的調(diào)查報(bào)告看來(lái)，是造成公共養(yǎng)老金融資不足的最大原因。養(yǎng)老基金使用預(yù)期收益率去計(jì)算未來(lái)要支付的福利金額，將其折成現(xiàn)價(jià)，去預(yù)估養(yǎng)老金的負(fù)債及所需繳納的供款金額可以說(shuō)，整個(gè)過(guò)程建立在巨大的假設(shè)之上。盡管實(shí)際收益率總是與預(yù)期值不符，但這個(gè)體系按照設(shè)計(jì)本來(lái)具有自我糾偏的能力例如，假如實(shí)際收益率低于預(yù)期值，精算就會(huì)提高供款要求，但這對(duì)州和地方政府這些供款方來(lái)說(shuō)，就意味著更大的財(cái)政壓力。因此在實(shí)際中，政府經(jīng)常習(xí)慣性地不理睬精算結(jié)果，繳納的供款少于精算要求?！爸蓊A(yù)算危機(jī)特別小組”統(tǒng)計(jì)，過(guò)去5年，州和地方政府少繳的供款達(dá)500億美元以上。其中，光是人口占全國(guó)19%的加州、伊利諾伊、新澤西三個(gè)州，少繳的供款就占到了一半以上。結(jié)果現(xiàn)在許多州的資金缺口越來(lái)越大，大到想補(bǔ)救已十分困難。

　　填補(bǔ)養(yǎng)老金資金缺口仍是州和地方政府最終必須支付的義務(wù)，但養(yǎng)老金籌集著眼于長(zhǎng)期、州和地方政府通常要求年度預(yù)算平衡，這種要求使政府的養(yǎng)老金計(jì)劃供款與其它迫切的籌資需求相沖突。通過(guò)修改養(yǎng)老金計(jì)劃來(lái)削減成員福利、提高成員那部分供款金額、裁減公共部門(mén)雇員等做法，已經(jīng)成為一些州的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　大圖景下的小問(wèn)題

　　覆蓋1900萬(wàn)雇員占全國(guó)工作者的15%的州和地方政府養(yǎng)老金，放在整個(gè)美國(guó)的養(yǎng)老金體系下，反映的只是一部分圖景。美國(guó)的養(yǎng)老金主要由三大支柱組成。第一支柱是聯(lián)邦政府提供的覆蓋全國(guó)96%就業(yè)人口的“社會(huì)保障”計(jì)劃，由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)社會(huì)保障局（SSA）運(yùn)營(yíng)，但資金大部分來(lái)自公民的工資稅，還有一部分來(lái)自相對(duì)保守而固定的投資收益。一直關(guān)注美國(guó)養(yǎng)老金的證監(jiān)會(huì)田向陽(yáng)向《華夏時(shí)報(bào)》記者介紹，該養(yǎng)老金計(jì)劃持有的資產(chǎn)全部都是聯(lián)邦政府債券或特種國(guó)債。盡管“社會(huì)保障”計(jì)劃是美國(guó)退休公民的最基本保障，但它提供的退休金只占退休者日常所需收入的一小部分。

　　第二支柱則是由雇主發(fā)起、雇主和雇員共同供款的養(yǎng)老金，依據(jù)雇主是州和地方政府還是企業(yè)，可大致分為公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金兩部分，前文所述的由州和地方政府支持的公共養(yǎng)老金就是這個(gè)范疇。田向陽(yáng)介紹，第二支柱下的養(yǎng)老基金是資本市場(chǎng)上最大的機(jī)構(gòu)投資者。其中，“待遇確定型”（DB型）占絕大多數(shù)的公共養(yǎng)老金主要投向股票資產(chǎn)，而以“繳費(fèi)確定型”（DC型）的私人養(yǎng)老金不僅更偏好股票資產(chǎn)，而且股票投資方式更加分散化。

　　許多人通常是自由職業(yè)者、雇主不提供養(yǎng)老金及認(rèn)為自己參與的養(yǎng)老金計(jì)劃不夠的人還可以將自己的一部分收入存入一些特殊的享受稅收優(yōu)惠的賬戶“個(gè)人退休金賬戶”（IRAs）和自雇人員退休金計(jì)劃（Keogh plans），這也就是第三支柱。這種個(gè)人自行管理的賬戶，投資方式更加分散化也更靈活。

　　在這幅大圖景下，第一支柱提供的非常有限，公共養(yǎng)老金作為公共部門(mén)雇員獲得養(yǎng)老保障的一個(gè)重要來(lái)源，不管對(duì)這些人還是整個(gè)美國(guó)的養(yǎng)老金體系來(lái)說(shuō)，都十分重大。但公共養(yǎng)老金的資金問(wèn)題是否代表美國(guó)整個(gè)養(yǎng)老金體系出現(xiàn)問(wèn)題？

　　在這些養(yǎng)老金中，第一支柱與州和地方政府支持的公共養(yǎng)老金存在更大相似性，也最有可能出現(xiàn)明顯的資金短缺。從SSA公布的2011財(cái)年財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)看，“社會(huì)保障”計(jì)劃確實(shí)也承受著巨大的支出壓力：主要由于第一批“嬰兒潮”進(jìn)入退休年齡，該計(jì)劃的凈成本在2011財(cái)年從304億美元激增至7827億美元，支出福利較前一財(cái)年增加了299億美元。并且，未來(lái)75年流入的現(xiàn)金流和流出的現(xiàn)金流，分別折為現(xiàn)值，呈現(xiàn)出9.157萬(wàn)億美元的負(fù)值未來(lái)75年入不敷出的狀況較2010年的7.974萬(wàn)億美元、2009年的7.677萬(wàn)億美元更加嚴(yán)重。

　　但是，“收入”方面，“社會(huì)保障”計(jì)劃的主要資金來(lái)源比公共養(yǎng)老金更“穩(wěn)妥”。70%左右來(lái)自工資稅（不像后者需要財(cái)政支持），收益率保守又穩(wěn)固（不像后者還虧損），基本上不構(gòu)成什么威脅。最大的問(wèn)題，似乎來(lái)自于人口結(jié)構(gòu)。

　　更重要的是，我們不能光從一個(gè)會(huì)計(jì)師的角度去看這個(gè)復(fù)雜而靈活的養(yǎng)老金體系，盡管這是個(gè)合理的出發(fā)點(diǎn)。移民政策的調(diào)整、私人及個(gè)人養(yǎng)老金的補(bǔ)充、削減福利的大趨勢(shì)，甚至民眾的行為選擇等等，都有可能驅(qū)動(dòng)美國(guó)的養(yǎng)老金體系償付能力向正面的方向發(fā)展。

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