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　　【核心提示】2009年，人力資源社會保障部、財政部出臺了《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》，旨在解決城鎮(zhèn)職工跨區(qū)域流動過程中的養(yǎng)老保險權(quán)益問題，以實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部統(tǒng)籌。而此次向全民公開征求意見的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）則旨在解決勞動力跨行業(yè)流動過程中的養(yǎng)老保險權(quán)益問題，以實現(xiàn)各項基本養(yǎng)老保險制度之間的統(tǒng)籌。

　　自2006年黨的十六屆六中全會提出“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的目標以來，基本養(yǎng)老保險體系建設取得了突破性的進展，由機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“職保”）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“新農(nóng)保”）和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城居?！保┕餐瑯?gòu)成的基本養(yǎng)老保險體系已經(jīng)形成，實現(xiàn)了制度的全覆蓋。2009年，人力資源社會保障部、財政部出臺了《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》，旨在解決城鎮(zhèn)職工跨區(qū)域流動過程中的養(yǎng)老保險權(quán)益問題，以實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部統(tǒng)籌。而此次向全民公開征求意見的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）則旨在解決勞動力跨行業(yè)流動過程中的養(yǎng)老保險權(quán)益問題，以實現(xiàn)各項基本養(yǎng)老保險制度之間的統(tǒng)籌。

　　養(yǎng)老保險互轉(zhuǎn)符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需求

　　從具體內(nèi)容看，《暫行辦法》有四大亮點。第一，該《暫行辦法》是在尊重現(xiàn)有三大基本養(yǎng)老保險制度并存的現(xiàn)實條件下，采取養(yǎng)老保險權(quán)益銜接而非采取制度整合的路徑。在國家提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設的目標之后，學術(shù)界有觀點認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應當以制度整合為主要方式，以實現(xiàn)“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險制度為基本目標。但事實上，城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民和城市居民的勞動關系結(jié)構(gòu)和生活消費結(jié)構(gòu)是完全不同的，而且這種差異將長期存在。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并非是指制度統(tǒng)一，而是指制度的有效銜接，而養(yǎng)老保險待遇的銜接則是制度銜接的核心內(nèi)容。第二，《暫行辦法》并未照搬城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法中“隨走隨轉(zhuǎn)”的實時轉(zhuǎn)移接續(xù)方式，而是采取在達到法定退休年齡后，集中辦理待遇銜接的方式。這種方式尊重了勞動者在整個職業(yè)生涯中可能會進行多次職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實，解決了勞動者在職業(yè)流動過程中的后顧之憂，同時，也有利于降低管理成本，提高管理效率。第三，《暫行辦法》明確了新農(nóng)保和城居保中個人賬戶全部資金的個人所有制屬性，規(guī)定無論是何種類型的銜接，個人賬戶基金全部儲存額都予以轉(zhuǎn)移，最大限度地保障了參保人員的權(quán)益。第四，《暫行辦法》還明確了新農(nóng)保與城居保的實時銜接方式、禁止重復參保等內(nèi)容，這有利于規(guī)范基本養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)體系與運行機制。

　　應采取“分類分段、累計計算”的養(yǎng)老保險權(quán)益銜接方式

　　但是，《暫行辦法》在制度基礎、待遇銜接方式、分類處理原則和最大程度保障參保者利益等方面仍然存在一些問題與不足，主要體現(xiàn)為以下幾方面。

　　從制度基礎和改革緊迫性上看，完善現(xiàn)有三大基本養(yǎng)老保險制度既是建立銜接辦法的基礎，也比建立銜接辦法更具有迫切性。雖然我國的基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了制度全覆蓋，但三大基本養(yǎng)老保險制度本身都還不完善，制度結(jié)構(gòu)與運行機制方面都還存在不少亟待解決的問題。例如，職保制度尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，并由此導致中央財政補貼與養(yǎng)老保險基金結(jié)余同時增加的非正?，F(xiàn)象；養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模仍然較大，但卻未做實，個人賬戶資金投資管理辦法未出臺，導致基金支付存在長期的潛在風險；職工基本養(yǎng)老保險合理的待遇調(diào)整機制尚未建立；等等。新農(nóng)保和城居保也都存在制度結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度不兼容，個人賬戶資金缺乏投資管理辦法等問題。一個穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險體系應當由各項完善的基本養(yǎng)老保險制度和各項基本制度之間的銜接機制共同構(gòu)成，而各項基本養(yǎng)老保險制度的完善則是建立銜接機制的基礎和前提。因此，《暫行辦法》并不能解決各項基本養(yǎng)老保險制度不健全所導致的問題。目前，在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的過程中，職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的主要人群是農(nóng)民工群體，而由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)打破了戶籍限制，而以勞動合同為基礎，因此農(nóng)民工參加職保并無制度障礙。如果再考慮到進城務工人員中絕大部分將隨著城鎮(zhèn)化進程的加快而轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，回到農(nóng)村參加新農(nóng)保的可能性將大大下降，因此，可以預見的是，在未來較長的一段時間內(nèi)，勞動力的流動主要是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的單向流動。因而面臨的問題主要是新農(nóng)保與職保的銜接問題。相比之下，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，是當前社保改革工作中更為緊迫的任務。

　　從養(yǎng)老保險權(quán)益銜接方式上看，三大基本養(yǎng)老保險待遇銜接應當采取分類分段、累計計算的方式，而非《暫行辦法》所規(guī)定的轉(zhuǎn)移資金、集中計算的方式。從靜態(tài)的角度看，每個人在某一時點上的職業(yè)身份都是唯一的，因此，禁止重復參保是正確的；但從動態(tài)的角度看，每個人在職業(yè)生涯都可能從事過不同的職業(yè)，因此，只要符合不同制度的給付條件，一個人的養(yǎng)老金就應當由多個部分共同組成。所以，參保者基于時點上特定的職業(yè)身份而產(chǎn)生的參保險種唯一性，與參保者基于整個職業(yè)生涯中職業(yè)身份多樣性而產(chǎn)生的待遇計發(fā)的累計性是不矛盾的。例如，如果一個人在一生的職業(yè)生涯中，在職保中繳費滿15年，同時，在新農(nóng)保中繳費也滿15年，其養(yǎng)老金就應當由職保提供的養(yǎng)老金和由新農(nóng)保提供的養(yǎng)老金共同組成，即分類分段、累計計算，而無需將一種保險中累計的權(quán)益和資金轉(zhuǎn)移到另一個保險中，再集中計算。《暫行辦法》既通過禁止重復參保的方式要求時點上參保險種的唯一性，又通過資金轉(zhuǎn)移的方式防止所謂的“重復領取待遇”，這種集中計算的方式會導致參保者的權(quán)益受損。相比而言，分類分段、累計計算的好處有兩點：其一，尊重了三種基本養(yǎng)老保險制度并存的現(xiàn)狀，保證了各自基金的相對獨立性；其二，避免了繳費年限折算和由此導致的公平問題。

　　從改革的基本原則上看，制度銜接應當遵循新老分開的原則，而非《暫行辦法》所規(guī)定的“追溯原則”?！稌盒修k法》根據(jù)“追溯原則”規(guī)定，已經(jīng)同時領取新農(nóng)保（城居保）和職保待遇的參保人應當退還新農(nóng)?；虺蔷颖５幕A養(yǎng)老金。一方面，這種規(guī)定與本文所闡述的養(yǎng)老金計發(fā)應當采取分類分段、累計計算的原則相違背；另一方面，當前所謂“重復領取待遇”的參保者應當都符合相關制度領取待遇的規(guī)定，也就是說，即使“重復領取待遇”是一個問題，也是由現(xiàn)行政策導致的，甚至是在現(xiàn)行政策的引導下產(chǎn)生的。因此，建議《暫行辦法》遵循新舊分開的原則，從新辦法實施之日起，統(tǒng)一養(yǎng)老金累計計算辦法，對已經(jīng)領取的“雙重待遇”不再追究。

　　從解決重復參保問題的策略上看，解決重復參保問題的治本之策應當是取消“捆綁參?！?、完善信息系統(tǒng)，而非《暫行辦法》所規(guī)定的清退政策。目前我國的重復參保現(xiàn)象主要是由新農(nóng)保制度的“捆綁參?！狈绞綄е碌摹Ｋ^“捆綁參?！笔侵?，農(nóng)村60歲居民領取新農(nóng)?；A養(yǎng)老金的前提是其符合參保條件的子女必須參加新農(nóng)保，而這些符合參保條件的子女中大多數(shù)都已經(jīng)進城工作，并參加了職保。他們?yōu)榱俗屪约喝栽谵r(nóng)村的父母能夠領取新農(nóng)保的基礎養(yǎng)老金，只能再參加新農(nóng)保，由此導致了重復參保的問題。因此，《暫行辦法》通過清退繳費和只計算職保繳費年限的“懲戒”方式來解決重復參保問題只是治標之策，而取消“捆綁參保”的規(guī)定，并通過建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，推行統(tǒng)一的社會保障號和社會保障卡，才是解決重復參保問題的治本之策。

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