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　　李珍

　　過去的一些年，對基本養(yǎng)老保險實(shí)行全國統(tǒng)籌的呼聲較高，這一思想體現(xiàn)在社會保險法中，2010年通過的《社會保險法》第六十二條規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。“十二五”規(guī)劃提出，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。最近，國家發(fā)改委把“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列為今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。

　　我們注意到，自“十二五”規(guī)劃發(fā)布以來，官方將社會保險法中養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌改為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，就是說個人賬戶基金不會全國統(tǒng)籌。不知是否可以理解為當(dāng)時提基本養(yǎng)老金全面統(tǒng)籌太倉促？

　　無論基本養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌，還是基礎(chǔ)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌，其優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的，但中國的國情決定了全國統(tǒng)籌的難度以及全國統(tǒng)籌制度內(nèi)生的一些問題很難解決。

　　所謂全國統(tǒng)籌是在全國范圍內(nèi)適用統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法，核心的內(nèi)容是養(yǎng)老基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。全國統(tǒng)籌的優(yōu)點(diǎn)是有廣泛共識的。一是利于勞動力的跨地區(qū)流動，一是有利于均衡不同地區(qū)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和資金。

　　但另一方面，全國統(tǒng)籌可能產(chǎn)生如下問題：

　　第一，全國統(tǒng)籌意味著事權(quán)上移，制度的最后責(zé)任人回歸到中央政府，在理論上和實(shí)踐上，全國統(tǒng)籌與事權(quán)下移的公共管理體制改革的趨勢不相符合，也與退休金制度向基本養(yǎng)老保險改革的初衷不符。

　　第二，由于事權(quán)的上移，省級及以下各級必與中央政府博弈，會增加管理的難度和運(yùn)行的成本。在縣市為統(tǒng)籌單位的情況下，尚且存在下級政府或部門與社會保障行政管理部門的博弈，更何況全國統(tǒng)籌？不只是每個人和企業(yè)都希望少繳費(fèi)多拿退休金，還因?yàn)槊總€地方政府都希望減輕本地企業(yè)的負(fù)擔(dān)以利招商引資。1997年，基本養(yǎng)老保險制度推廣之時，就要求盡早實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但進(jìn)展緩慢，不是省級政府和勞動保障行政部門無能，實(shí)因他們觀察到下級政府或部門博弈行為的普遍存在。全國統(tǒng)籌必使省級政府加入與中央政府博弈的大軍中。

　　第三，全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)之前，在做實(shí)個人賬戶的過程中，必然出現(xiàn)地方政府等著“搭便車”的問題。目前做實(shí)個人賬戶的責(zé)任是由中央和地方政府共同承擔(dān)的，地方財政的責(zé)任大于中央政府的責(zé)任。如果逐步過渡到全國統(tǒng)籌，在此之前，各地將不會有熱情做實(shí)個人賬戶，而會選擇等待。早些年各地?fù)屩鰧?shí)個人賬戶以便獲得中央的轉(zhuǎn)移支付，但2008年以來，做實(shí)個人賬戶的省市一直保持不變，只有13個省市。地方與中央的博弈問題已暴露無遺，我們不可視而不見。

　　第四，全國統(tǒng)籌后將會引起新的不公平和效率損失。

　　全國統(tǒng)籌有利于各地結(jié)余資金的再分配和均衡各地負(fù)擔(dān)的問題，但不可避免地又會出現(xiàn)新的不公平和效率損失問題。中國的非農(nóng)勞動力有四億多，且地區(qū)發(fā)展水平的差異大，收入水平、消費(fèi)的內(nèi)容和收入的效用差別都很大。

　　按目前的支付制度，個人退休金包括三部分：社會統(tǒng)籌、個人賬戶以及隨物價等因素調(diào)整的收入。過去的十余年，縣（市）統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡的進(jìn)程緩慢，重要的原因之一是省內(nèi)經(jīng)濟(jì)差異大?，F(xiàn)在向全國統(tǒng)籌發(fā)展，養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌部分盯住全國平均工資水平，調(diào)整部分盯住物價水平，可以預(yù)見的問題是：低收入地區(qū)退休金水平與當(dāng)?shù)厣鐣骄べY替代率過高，從而產(chǎn)生效率損失；而高收入地區(qū)退休金水平替代率過低，從而發(fā)生貧困問題和新的不公平問題。也許有人會提議，既然繳費(fèi)是盯住當(dāng)?shù)毓べY的，那么支付水平盯住當(dāng)?shù)氐墓べY水平而不是全國的水平就不會有問題，如果真是這樣，那又如何進(jìn)行再分配，又有什么必要全國統(tǒng)籌呢？

　　本人以為，勞動力的流動可以通過保險關(guān)系和勞動者權(quán)益的流動來解決，全國統(tǒng)籌不是唯一的解決辦法；全國統(tǒng)籌可以部分實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的再分配，但由此帶來的“搭便車”引起的效率損失以及由再分配引起的公平與效率的損失大于統(tǒng)籌的所得。

　?。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院教授）

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