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　　在人口老齡化日趨嚴(yán)峻的背景下，如何讓老人“老有所養(yǎng)，老有所依”，考驗著政府、企業(yè)和個人的智慧。

　　由于牽涉面甚廣，養(yǎng)老保險制度改革總能觸動各方敏感的神經(jīng)。盡管諸多國家均面臨這樣一個問題，但在我國表現(xiàn)得尤為突出。

　　銜接

　　在馬年春節(jié)，“馬上體”可謂最火的祝福語。而當(dāng)人們?nèi)绱思械乇磉_(dá)出“馬上”改變的諸多希望時，有關(guān)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（放心保）（下稱：新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（下稱：城居保）要合并的消息也于春節(jié)長假后的第一天流傳開來。

　　這一次并非網(wǎng)絡(luò)傳聞，而是來自當(dāng)日召開的國務(wù)院常務(wù)會議。盡管之前一些省份已經(jīng)率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險“并軌”，但此番決定顯然意在構(gòu)建一個全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

　　消息公布后，各方熱議不斷?！斑@是一次‘里程碑’式的突破?！庇惺茉L專家對記者表示，此舉是建立適合中國人口老齡化加速推進(jìn)的養(yǎng)老體系，盡快消除體制和機制上障礙的一個戰(zhàn)略拐點。理由是，“并軌”將縮小保障水平的城鄉(xiāng)差異，消除養(yǎng)老保險“雙軌制”的城鄉(xiāng)分割，改善養(yǎng)老保障的地區(qū)差異以及對流動人口養(yǎng)老保障不平等，為推行“全國統(tǒng)一的社會保障卡”搭建升級階梯。

　　不過在一些人“叫好”的同時，也不乏悲觀的論調(diào)：養(yǎng)老保險“并軌”僅僅邁出最容易一步。

　　張熠是上海財經(jīng)大學(xué)社會保障與社會政策系講師，長期從事社會保障理論、養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)等研究。面對“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！辈④?，他并不意外，“兩者在最初制度設(shè)計上就是統(tǒng)一的，已經(jīng)為并軌留好了接口。而且，前幾年戶籍改革取得的進(jìn)步已經(jīng)為這項改革鋪平了道路，改革水到渠成?！北M管認(rèn)為這可以視為一個標(biāo)志性事件，但張熠對新金融記者坦言，這僅僅是一個開始。

　　2009年，在遵循“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則下，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點啟動。根據(jù)當(dāng)時的試點辦法，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。其中，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。尷尬的是，自2009年試點以來，“新農(nóng)?！币惨恢蔽茨軘[脫待遇低等問題，不少參保者認(rèn)為無法滿足自身生活需要。

　　中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所社會保障研究室副研究員王橋認(rèn)為，在落實新的政策過程中，如何讓“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！表槙炽暯雍喜?、如何調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)加大投入等，需要政府總結(jié)經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地探索，提出具體辦法，注重保障公平，提高社會養(yǎng)老資源利用效率，逐步改善參加“新農(nóng)?！比巳旱拇?。

　　公平

　　采訪中，“公平”一詞多次為王橋所強調(diào)。在她看來，當(dāng)下養(yǎng)老保險公平性目標(biāo)所面臨的最大挑戰(zhàn)是制度設(shè)計多元化的問題，特別是不同群體，戶籍身份不同、就業(yè)崗位不同，對應(yīng)的養(yǎng)老保障制度設(shè)計不同，享受的養(yǎng)老保障待遇差距較大，不能體現(xiàn)每一個公民公平地享有社會保障權(quán)利的要求。

　　根據(jù)2010年通過的《中華人民共和國社會保險法》來看，企業(yè)職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費。而公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法則由國務(wù)院規(guī)定。事實上，圍繞當(dāng)下“碎片化”的養(yǎng)老保險制度，不僅僅是城鄉(xiāng)二元的“雙軌制”，而是“四軌”、甚至是“十軌制”的問題，復(fù)雜性可見一斑。目前來看，企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位之間養(yǎng)老保險差距問題更為突出。

　　去年11月，人社部官員在解讀十八屆三中全會《決定》時強調(diào)，要從政治高度來認(rèn)識機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必要性、緊迫性和重大意義。在他看來，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并不僅僅是一個社會保險問題。

　　對于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，政府也不可謂不重視。2003年，中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就曾明確提出，積極探索機關(guān)事業(yè)單位社會保障制度改革。

　　此后的2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。按照《試點方案》，試點地區(qū)要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實施新的基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，建立職業(yè)年金制度，逐步實行省級統(tǒng)籌等。

　　不過時至今日，此項改革進(jìn)展仍十分緩慢。去年6月，張熠對新金融記者表示，由于改革沒有補償機制，這讓大家覺得不踏實。另外，事業(yè)單位和一般企業(yè)有很大差別，公務(wù)員不改也是進(jìn)展緩慢的重要原因。

　　今年2月，張熠又對記者談及這一問題。“基本養(yǎng)老金制度應(yīng)該并軌，待遇也可以適度降低，但待遇無須趨同?！痹趶堨诳磥恚诨攫B(yǎng)老金并軌的同時，給機關(guān)事業(yè)單位員工補充一個職業(yè)年金是一個合理的選擇，但職業(yè)年金如何設(shè)計、籌資、過渡仍然有許多需要仔細(xì)考慮的問題。他認(rèn)為，應(yīng)該從包括工資在內(nèi)的整個薪酬角度來解決這一問題，而不能僅僅盯住養(yǎng)老金。

　　不少學(xué)者也認(rèn)為，“并軌”不等于將機關(guān)事業(yè)單位簡單地納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，而是可以采取同一制度但分別管理與經(jīng)辦。改革的核心任務(wù)是要解決企業(yè)職工養(yǎng)老權(quán)益與機關(guān)事業(yè)單位的差別問題，真正實現(xiàn)繳費義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計發(fā)辦法一致，而是否將制度運行合并為一體，還要看財政體制等具體情況及管理效率提升的需要。

　　壓力

　　近年來，伴隨改革的深化和制度的轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老保險也逐漸顯現(xiàn)出諸多問題，比如個人賬戶空賬、巨額隱性債務(wù)等。

　　去年6月，南京財經(jīng)大學(xué)一位學(xué)者曾對我國隱性債務(wù)進(jìn)行了測算。

　　“在人口結(jié)構(gòu)還相對年輕的現(xiàn)在，三個勞動年齡的人繳納的養(yǎng)老金用于支付一個老人的退休金；但到2050年，由于撫養(yǎng)率的大幅上升，大約只有一個勞動年齡的人的繳費來支付一個老人的退休金，如果還要保持目前的養(yǎng)老金覆蓋率，肯定就會出現(xiàn)很大的收支缺口?！彼Q。

　　當(dāng)然，伴隨科技發(fā)展和生活水平的提高，我國居民的平均壽命也在穩(wěn)步提高。而在平均壽命提高、退休年齡不變的情況下，老年人退休后的余壽不斷增加，勢必造成退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年數(shù)的增加，這也會給養(yǎng)老金發(fā)放帶來壓力。

　　值得注意的是，由于隱性債務(wù)的逐漸顯性化，目前個人賬戶“空賬”問題已經(jīng)日漸突出。去年年底，中國社科院發(fā)布的一組數(shù)據(jù)顯示，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的增幅正在放緩，22個省份的養(yǎng)老保險基金收入增速下滑。同時，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬繼續(xù)擴大，超過2.6萬億元人民幣，這意味著未來基本養(yǎng)老保險的支付壓力將進(jìn)一步增加。

　　受訪專家認(rèn)為，由于制度轉(zhuǎn)軌而形成的隱形債務(wù)問題，本質(zhì)上是政府的歷史欠賬?！安粦?yīng)該只是被動地等到隱形債務(wù)顯化后，通過挪用個人賬戶資金或者以補貼的方式去償還，這樣會給財政支出造成越來越大的負(fù)擔(dān)?！?/P>

　　盡管挪用個人賬戶資金可以緩解當(dāng)期養(yǎng)老金支付壓力，但持續(xù)挪用不僅嚴(yán)重影響?zhàn)B老保險金的投資與保值增值，而且還會引發(fā)社會對社會保障制度的質(zhì)疑，削弱政府的公信力。

　　實際上，在上世紀(jì)90年代我國建立部分積累制度后，由于公共養(yǎng)老金改革的轉(zhuǎn)軌成本問題沒有解決，各地出現(xiàn)了個人賬戶“空賬”運行的情況，成了實質(zhì)上的“名義賬戶制”。

　　張熠認(rèn)為，從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金積累制，意味著年輕人的繳費需要進(jìn)入個人賬戶積累，而不能用于支付退休者養(yǎng)老金，但用于支付退休者養(yǎng)老金的錢從哪里來呢？這就是一個轉(zhuǎn)型成本的問題。

　　“任何進(jìn)行類似改革的國家都面臨這樣的問題，智利和澳大利亞曾采用出售國有資產(chǎn)的辦法來解決轉(zhuǎn)型成本?！睆堨诜Q。

　　不過，一些學(xué)者也建議，政府應(yīng)主動承擔(dān)起隱性債務(wù)的償還責(zé)任，對每年的顯化規(guī)模做出精確測算，并列入每年的財政預(yù)算，有步驟有計劃地加以解決。

　　按照十八屆三中全會的說法，未來要“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則?！?/P>

　　而在張熠看來，做實個人賬戶后，基金如何管理也是一大難題，“如何讓投資回報使退休者得到足夠穩(wěn)定的養(yǎng)老金，中國金融市場能夠承擔(dān)這項使命嗎？”

　　“我國儲蓄率高，金融市場欠發(fā)達(dá)，短期內(nèi)做實個人賬戶一定要審慎，應(yīng)以培育外部環(huán)境為主。另外，適度緊縮公共部門養(yǎng)老金和調(diào)整退休年齡也是必要的改革，但改革速度不宜太快。”張熠稱。

　　支柱

　　養(yǎng)老保險體系承載著反老年貧困、共同保險、收入分配和強制儲蓄等目標(biāo)，但單一支柱無法同時達(dá)到多個目標(biāo)。由此，張熠認(rèn)為，我國應(yīng)積極發(fā)展針對企業(yè)職工的企業(yè)年金以及針對公職人員的職業(yè)年金等。

　　據(jù)王橋介紹，在20世紀(jì)80年代逐步顯現(xiàn)的人口老齡化危機的影響下，當(dāng)時以現(xiàn)收現(xiàn)付模式為主的養(yǎng)老金制度面臨財務(wù)平衡難以持續(xù)，老年人基本生活難以保障的困境。就此，世界銀行提出了“三支柱”養(yǎng)老金改革模式。然而通過對一些國家采取“三支柱”改革的研究，發(fā)現(xiàn)由于機會成本、收入狀況等原因，貧困者未能加入政府的養(yǎng)老金計劃，導(dǎo)致養(yǎng)老保障體系覆蓋率的下降。

　　同時，在“三支柱”模式下，僅工作穩(wěn)定的勞動者才能得到較高的給付，就業(yè)不穩(wěn)定的工人則可能面臨年金給付不足的情況，擴大了收入差距。經(jīng)過多年的爭論，世界銀行反思“三支柱”模式的缺陷認(rèn)為需要深入探討?zhàn)B老金改革的策略選擇。此后的2005年，世界銀行又提出了“五支柱”的改革思想，核心是在原有“三支柱”的基礎(chǔ)上，增加了“零支柱”和“第四支柱”。

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對此也有所研究。據(jù)他稱，所謂的“五支柱”分別是，提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”、與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”、不同形式的個人儲蓄賬戶性質(zhì)的強制性“第二支柱”、靈活多樣的雇主發(fā)起的自愿性“第三支柱”、建立家庭成員之間或代際之間非正規(guī)保障形式的所謂“第四支柱”。

　　在基本養(yǎng)老金并軌的同時，給機關(guān)事業(yè)單位員工補充一個職業(yè)年金是一個合理的選擇，但職業(yè)年金如何設(shè)計、籌資、過渡仍然有許多需要仔細(xì)考慮的問題。

　　在王橋看來，多支柱養(yǎng)老保障體系具有明顯的優(yōu)勢。比如，在多支柱體系中，以低收入者和非正式就業(yè)者為目標(biāo)群體，彌補“第一支柱”和“第二支柱”對低收入群體覆蓋不足的缺陷。此外，多支柱的養(yǎng)老保障體系與現(xiàn)有制度的銜接，保留了現(xiàn)有制度的基本經(jīng)驗，減少了改革成本。

　　然而針對中國養(yǎng)老保險制度改革，張熠則提出了“權(quán)益改革”的思路。他告訴新金融記者，所謂“權(quán)益改革”就是不盲目轉(zhuǎn)向積累型個人賬戶計劃，而是將社會已有的財富用于社會保障，比如通過稅收激勵將個人儲蓄轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老儲蓄，利用國有資產(chǎn)充實社?；?，將外匯儲備基金部分改造成主權(quán)養(yǎng)老基金等。

　　張熠認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度的參數(shù)改革和管理改革中的繳費管理，在我國尚有部分可為之處，而系統(tǒng)性改革和投資管理改革，還不太適用于我國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)、金融狀況。

　　動向

　　按照財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》所設(shè)定的時間表，2014年1月1日起全國將實行企業(yè)年金和職業(yè)年金遞延納稅政策。

　　通知規(guī)定，企業(yè)和事業(yè)單位根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，為在本單位任職或者受雇的全體職工繳付的企業(yè)年金或職業(yè)年金單位繳費部分，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅。同時，個人根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定繳付的年金個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數(shù)的4%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，暫從個人當(dāng)期的應(yīng)納稅所得額中扣除。

　　實際上，此舉實際也符合十八屆三中全會決定的要求，“制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系?！?/P>

　　新的繳稅規(guī)定出臺后，不少分析人士認(rèn)為，目前我國企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的規(guī)模較小，前端不繳納個人所得稅，將激勵企業(yè)建立年金制度，企業(yè)年金規(guī)?？赡軙霈F(xiàn)迅速擴大的情況，并且將推動企業(yè)年金委托投資規(guī)模。

　　然而也有保險專家對此并不認(rèn)同。中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院院長郝演蘇認(rèn)為，該企業(yè)年金和職業(yè)年金延稅政策實際的影響并不會很大。據(jù)他介紹，目前購買企業(yè)年金的主要是央企、國有企業(yè)、國有金融機構(gòu)以及少量的外資企業(yè)。而購買職業(yè)年金保險的主要是一些事務(wù)所以及事業(yè)單位。

　　相比企業(yè)年金、職業(yè)年金的稅收遞延型政策，郝演蘇更加關(guān)心上海個稅遞延養(yǎng)老保險試點的進(jìn)展情況。

　　所謂個人稅收遞延型養(yǎng)老保險，是指所繳納的保險金在一定比例之內(nèi)，可以在個人所得稅前扣除，有別于目前個人收入納稅后才繳納保險金的做法。在美國等發(fā)達(dá)國家，對于個人年金實行稅收優(yōu)惠是普遍做法，旨在鼓勵居民主動投保養(yǎng)老險，增強自我養(yǎng)老保障水平。

　　分析人士稱，如果個人稅延型養(yǎng)老保險試行，將對改變養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)格局具有積極意義，“使居民轉(zhuǎn)變固有退休后依賴政府的思路，讓其更周密地考慮自己未來退休后的收入和生活問題。”

　　養(yǎng)老保險相關(guān)政策法規(guī)一覽

　　1951年

　　《中華人民共和國勞動保險條例》

　　1955年

　　《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》

　　1958年

　　《關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》

　　1991年

　　《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》

　　1997年

　　《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》

　　2008年

　　《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》

　　2009年

　　《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》

　　2010年

　　《中華人民共和國社會保險法》

　　2011年

　　《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》

　　2013年

　　《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》

　　2014年

　　國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險

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