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　　鄭秉文，中國社會科學院拉丁美洲研究所黨委書記、所長；中國社科院世界社會保障中心主任；中國社科院研究生院教授，博士生導師。

　　1995年至2000年在中國社會科學院研究生院先后任培訓中心主任、題庫考試中心主任、院長助理、副院長，2000年至2004年任中國社會科學院歐洲研究所黨委副書記、副所長。

　　主要研究領域包括：西方經濟學，市場失靈(M arket Failures)，福利國家，社會保障制度比較，社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第234期日前召開。論壇特邀專家、中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文發(fā)表了題為“中國社會保障制度改革的瓶頸與出路”的主題演講。鄭秉文說，當前全世界的社會保障制度都在改革，10年來中國的社保制度建設雖然取得了驚人的成績，但是也存在著不重視長期制度建設、資產增值保值等諸多問題，中國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結合的社保制度迫切需要改革，過渡性的制度設計是名義賬戶制(NDC)。

　　全世界的社會保障制度都在改革

　　當走到了河中央，往后走不太可能，往前走石頭又摸不著，那就只能思索，這就是當前中國社會保障制度改革的現(xiàn)狀。

　　“全世界的社會保障制度都在改革，沒有不改革的社會保障制度。為什么？”鄭秉文以此作為開頭。

　　他說，不久前撒切爾夫人去世了，撒切爾夫人領導英國，里根領導美國，他們分別是在1979年、1981年上臺的，這兩個保守主義政治家掀起了資本主義的改革。這個改革波及到很多領域，在社會保障領域，他們進行了廣泛的嚴厲的瘦身，因為社會保障制度在上個世紀80年代初的時候越來越不適應資本主義的發(fā)展了。一方面，1973年第一次世界金融危機以來，資本主義財政陷入了空前的危機。另一方面，資本主義國家上個世紀80年代、90年代的時候，意識到戰(zhàn)后的1946年到1950年左右有一個嬰兒潮，這個嬰兒潮將要在2010年的時候進入到退休年齡，也就是說贍養(yǎng)率要變了，現(xiàn)收現(xiàn)付的制度面對老齡化是不可持續(xù)的。

　　為了應對這一問題，資本主義國家進行了制度創(chuàng)新。在上個世紀80年代之前，全球的社會保障制度只有一個現(xiàn)收現(xiàn)付模式，當時社保制度已經誕生100年了，在100年的當口上又出現(xiàn)了一個新的模式，一個嶄新的制度創(chuàng)新積累制?，F(xiàn)收現(xiàn)付是說，工作的一代繳費養(yǎng)活退休的一代；積累制則是自己養(yǎng)活自己，通過個人賬戶這個載體。積累制誕生于1981年的智利，隨后風行于拉美國家，拉美國家紛紛改革，一多半都采取這種模式，隨后這種模式風靡全球。

　　1981年智利改革起源于皮諾切特。他用獨裁強硬的手段建立起一整套現(xiàn)代的自由市場制度。這個成功包含著一個社會保障制度的創(chuàng)新，它的意義是非凡的，影響是深遠的，從此以后在養(yǎng)老金經濟學里面出現(xiàn)了一整套嶄新的概念，與傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付的研究形成了一種對立。

　　目前介于這兩個端點之間的混合型模式還有三種，一種是名義賬戶制(N D C)，一種是德國模式的積分制，再就是中國的統(tǒng)賬結合制。

　　實施N D C的有7個國家，有好的有壞的，最好的是瑞典；德國基本上是唯一實施積分制的國家，還有一些國家實行的是小范圍的積分制；統(tǒng)賬結合制只有中國一家。這個制度創(chuàng)新，當時的初衷是良好的，愿望是充滿了遠景的，但是目前來看困難也是非常巨大的，在中國還沒有什么比較明晰的一個改革路徑，甚至沒有時間表。一個典型的表現(xiàn)是，2000年國務院第42號文就要求在遼寧試點完善城鎮(zhèn)社會保障體系，到2013年試點的范圍擴大到了13個省份，但是不理想，還得試，什么時候試完，資金從哪里來，需要多少資金，都沒有定論。

　　中國現(xiàn)在處在這樣一個階段，面對一個嶄新的制度，只能摸著石頭一步一步往前走。但是當走到了河中央，往后走不太可能，往前走石頭又摸不著，那就只能思索，這就是當前中國社會保障制度改革的現(xiàn)狀。

　　無可置疑，過去10年中國在社會保障方面取得了驚人的成績。最根本的數(shù)據(jù)有兩個：

　　一個是覆蓋率，非洲是30%，發(fā)達國家?guī)缀醵际?00%。過去10年中國覆蓋率的擴大是毋庸置疑的，這依靠的是中國舉國動員性體制這么一個體制優(yōu)勢。10年以前，中國有基本養(yǎng)老保險的人口在8200萬左右，最新的數(shù)據(jù)是2011年底的，2012年的數(shù)據(jù)不全，覆蓋了2.8億人；農村新農保在2002年的時候是5500萬人，到2011年底是3.2億人；城鎮(zhèn)醫(yī)療2002年不到一個億，現(xiàn)在是4 .7億人；失業(yè)保險當年400多萬人，現(xiàn)在是1.4億人；工傷保險當年4000多萬人，現(xiàn)在是1億人。

　　第二個是基金的可持續(xù)性。這個方法不是那么太科學，未必說積累的越多越好，但是畢竟是一個指標。10年之前基本養(yǎng)老基金才1500億元，10年之后有2萬億元；10年之前社?；鸷嫌嫴?000多億元，占G D P的比重是2.2%，10年之后合計3萬億元，占G D P的比重超過了6%。

　　我國社保制度存在六個方面的問題

　　社會保障制度的改革現(xiàn)在已經到了緊迫的關頭，需要喚醒以前的改革意識、憂患意識，使國家、國民能夠居安思危。

　　然而，中國在社會保障方面存在問題也是毋庸置疑的，主要出現(xiàn)在六個方面。有些是制度上的缺陷，有的是操作上的缺陷，有的是流程上的缺陷。

　　第一個方面，重當期支付，輕長期制度建設。

　　15年前，憂患意識、進取意識、奮斗意識充斥在各個方面，充斥在文件里面。現(xiàn)在完全是兩回事。所以改革現(xiàn)在已經到了緊迫的關頭，需要喚醒以前的改革意識、憂患意識，使國家、國民能夠居安思危。

　　舉一些例子，替代率是養(yǎng)老金水平占退休前一年工資收入的百分比，當初設計的是58.5%，可是在制度運行中從來沒有實行過58.5%，最開始是將近90%，滑到現(xiàn)在是45%左右。

　　雖然中國的社會保障制度是統(tǒng)賬結合式的，但是由于此前賬戶上基本是空的，目前基本上可以把這個制度看成是現(xiàn)收現(xiàn)付式的。

　　現(xiàn)收現(xiàn)付制度涉及的參數(shù)主要有三個，一個是繳費率，一個是贍養(yǎng)率，一個是 替 代 率 。 個 人 繳 費8%， 單 位 繳 費20%，合計28%。制度設計里面是三個人養(yǎng)一個，三個人拿出工資的28%給一個人花，那么退休的人獲得的比例大約是在80%-90%之間。但是在實際執(zhí)行中，基本上低于一半。這說明很多環(huán)節(jié)的參數(shù)都存在問題，制度滴漏情況非常嚴峻，導致數(shù)額碰不上。

　　一個原因是法定名義費率很高，實際執(zhí)行的費率低。一些發(fā)達地區(qū)如珠三角的幾個城市為了吸引外資、提高企業(yè)的競爭力，公開發(fā)文只收大約一半的錢，但是它們的財務可持續(xù)性仍是最好的，因為全國20%的流動人口都集中在那里，這些年輕的農民工只在當?shù)乩U費做貢獻，退休都回家了。第二個原因是費基很低，許多人實際上每月掙6000元，繳費的時候縮到3000-4000元，一下子費率變相降低一半左右。第三個原因，中國社會平均工資增長率非常高，超過了10%，但是社保的繳費基數(shù)是按照上一年平均收入的基數(shù)來算的，這就又少了一塊。第四，正規(guī)部門繳費雇主是20%，雇員是8%，加起來是28%，可是非正規(guī)部門靈活就業(yè)人員他的繳費就是個人繳20%?，F(xiàn)在正規(guī)部門已經基本上實現(xiàn)了社保覆蓋，所有新加進來的都來自非正規(guī)部門，多進來一個就多稀釋一分人均基數(shù)。

　　中國社保幾乎所有的數(shù)據(jù)都碰不上，根本原因就是制度設計粗獷。這個問題比較大，恐怕在較長時期內都難以解決。參數(shù)碰不上，是制度長期建設的一個大忌。

　　其實上面四個方面都不是不能解決。最簡單的，不用上一年度的社會平均工資，改用當年的，就可以減少一部分遺漏。費基小的問題也可以通過加強管理，執(zhí)法部門嚴格處罰等方法避免。企業(yè)工資總額和從企業(yè)收到的社保費的差距是可以計算出來的，加大處罰力度就可能讓這些參數(shù)嚴格起來。

　　第二個方面，重融資補貼，輕投資增值保值。

　　鄭秉文說，這也是一個重要的問題。但是在一般人的在觀念上恐怕不太一樣，他們認為社會保險制度應該而且必須由國家財政補貼，歐洲幾乎所有的國家都是這樣。然而事實是，美國從1935年建立社會保障法到現(xiàn)在70多年來沒有用財政補貼過1美元，而且現(xiàn)在美國的社會保障基金有27000億美元的余額。為什么不向這種制度學習，而向法國希臘這種國家學習。

　　鄭秉文說，重補貼的思路是不對的，社會保險本質上跟商業(yè)保險是一樣的，所以它的原則、原理、運行也都應該跟保險制度一樣。一個國家有繳費性制度和非繳費性制度，繳費性制度是社會保險，非繳費性制度是社會福利。如果社會福利和社會保險制度邊界不清，社會保險制度里面有大量的財富支付，社會福利制度里面財富轉移支付不足，那么制度就面臨混亂的危險，這樣就可能導致希臘現(xiàn)象的重演。不要過多強調讓社會保險制度執(zhí)行社會正義、社會公平的功能，它的第一職能是要能夠可持續(xù)，否則變成無底洞，變成財政的包袱，就什么功能都沒有了。

　　美國的低保制度覆蓋2700萬人，它的社會保險制度則要面對本國所有的工薪階層，是一種有限的、有償?shù)摹⑹杖牒屠U費掛鉤的保障，這兩個制度執(zhí)行的功能并不一樣。所以就中國來講，現(xiàn)在應該調整社會保險制度與國家財政關系的思路，放棄部門利益，堅持制度建設的長期利益。另外一方面，中國的社保基金呼吁到了財政補貼，有了很大的余額，投資體制改革卻沒有重視，導致現(xiàn)在每天一掙眼睛就虧很多錢。一季度結束的時候，中國的社會保險基金有3萬多億元，收益率不到2%，2月份的居民消費物價指數(shù)(C PI)卻超過了3%，這意味著每天社?；鸲济媾R著巨大的損失。所以重補貼輕投資這樣的行為現(xiàn)在已經到了應該更正的時候了。

　　第三個方面，重國家干預，輕發(fā)揮市場作用。

　　國家干預和市場機制，或者說政府和市場這一對矛盾同樣體現(xiàn)在社保制度建設中。22年之前規(guī)定，中國建立的是多層次的社會保障制度，第一支柱是國家辦的基本保險制度，第二支柱是企業(yè)辦的，第三支柱是商業(yè)性的保險公司辦的。美國也是這樣，這被叫做板凳的三條腿。然而實際操作中是，一直到今天，中國重視的都只是第一支柱，國家辦的那一塊，輕視了市場的那一塊。所有的壓力都是在第一支柱上，基本養(yǎng)老保險的替代率在中國如果是50%，企業(yè)年金替代率幾乎沒有。

　　從比重來看，全球平均第二支柱資產占G D P的比重將近40%，第一支柱不到10%；O E C D國家更高，第二支柱的資產占G D P比重是80%，第一支柱占15%。中國是一條腿長一條腿短，長的這條腿是3.2倍，短的那條腿可以忽略不計。

　　建立第二支柱是一個雙贏，一方面它會減輕國家負擔，另外一方面會提高民眾的收入預期，有利于擴大消費，促進增長方式的轉型。比如大病保險，一個家庭成員得了大病，盡管第一支柱給報銷很多，但是有很多藥很多病的報銷比例都不是很理想。只要得了大病，幾年以后這個家就可能癱瘓了。這就需要第二支柱企業(yè)補充醫(yī)療保險大踏步的發(fā)展和前進。有關部門應該重視企業(yè)年金和企業(yè)補充醫(yī)療保險制度的政策問題，這個問題既是福利問題、扶植問題，也是經濟轉型的重大問題。

　　第四個方面，重私人部門，輕機關事業(yè)單位。

　　重私人部門指的是，中國所有的福利制度目前都是圍繞企業(yè)來做的，社保制度建設發(fā)起也是從國企制度改革開始的。

　　公共部門的改革是很落后的。我們現(xiàn)在面臨著三個臺階，第一個臺階公務員，小口徑是600多萬人，大口徑是將近1000多萬人，沒有進入到當前的序列里來。它的待遇水平平均要比私人部門高一倍左右。第二個臺階是沒有參加事業(yè)單位改革的事業(yè)單位。在全國將近3000萬事業(yè)單位的人員里邊，這一部分人員占1/3。第三個臺階大約有2000萬人，他們在上個世紀90年代中期參加了社保制度改革，繳費參加了改革，可是改革以后突然發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金的水平降低了很多，如果一旦讓他們拿養(yǎng)老金的水平就會形成事業(yè)單位的分裂，形成社會的分裂，于是就沒有讓這些事業(yè)單位人員去拿企業(yè)的養(yǎng)老金。于是，盡管他們已經把錢交了，但只是形成了一個半路狀態(tài)，拿到的養(yǎng)老金和沒有改的時候還是一樣的。

　　這么多年來這三個臺階一直存在，試點也沒有真正啟動。把社保制度分成三六九等只會導致制度碎片化狀況更為嚴峻。

　　第五個方面，重非繳費型制度，輕繳費型制度。

　　繳費型是五險，非繳費型制度很多，目前來看支出最大的是低保。

　　第六個方面，重制度不斷累加，輕制度難點攻關。

　　經歷了多年的論證，社會保險法最后終于通過了。但是在制定社會保險法過程中有幾件事沒有躍過去，其中一件是征繳體制。因為爭執(zhí)不下，1999年出臺了一個社會保險費征繳條例，規(guī)定征繳的主體可以由省級人民政府去選擇，或是地稅部門，或是社保經辦部門，于是留下了禍根。全世界除了中國沒有一個國家由兩個單位來征繳社會保險費。還有一個難點是空賬，截至到2011年底，記賬額是2.5萬億元，其中空賬2 .2萬億元，做實的賬戶只有2703億元。

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