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　　社會保障一體化是我國全面建成小康社會的重要內(nèi)容，國務(wù)院已經(jīng)決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（放心保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鎮(zhèn)的養(yǎng)老“雙軌制”改革進(jìn)程，也將不可逆轉(zhuǎn)。這方面改革的呼聲很高、進(jìn)展很慢，阻力主要來自于改革者及其利益相關(guān)群體。實際上，改革并沒有絕對的受損者，完全有可能實現(xiàn)帕累托改進(jìn)，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在內(nèi)的所有人，都能夠從養(yǎng)老制并軌中長期受益。

　　全面理解改革是關(guān)鍵

　　伴隨著20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改制，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)運而生，到2012年底，已經(jīng)覆蓋3.04億城鎮(zhèn)企業(yè)職工，接近7500萬人已經(jīng)退休領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員仍然保留在原有離退休制度中，涉及群體規(guī)模超過3000萬人?！半p軌制”造成的不平等引發(fā)不滿。

　　目前，企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金水平差距達(dá)到數(shù)倍。從養(yǎng)老金替代率來看，即養(yǎng)老金相對于退休前的工資水平，企業(yè)養(yǎng)老金替代率不到45%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率接近100%。而且，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員還不需要繳費，而企業(yè)人員通常要按照職工工資的28%繳納養(yǎng)老保險費。養(yǎng)老“雙軌制”并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員既需要參保繳費，退休后的養(yǎng)老待遇又可能有所下降，由此導(dǎo)致改革阻力很大，實際進(jìn)展很慢。

　　事實上，改革者應(yīng)更全面地理解“雙軌制”改革帶來的紅利。養(yǎng)老制并軌并非就是簡單地砍掉一部分群體的福利，去彌補(bǔ)另一部分群體。相反，改革紅利將會被所有群體分享，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員并非只是改革的犧牲品。

　　機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員也是改革的受益者

　　建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保障，不再直接由國家財政完全承擔(dān)，并不意味著養(yǎng)老風(fēng)險就會提高，保障水平就會下降。相反，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員也將長期從中受益，改革可以消除群體的矛盾對立，改進(jìn)所有人的福利。

　　第一，社會統(tǒng)籌能力要比單位內(nèi)部統(tǒng)籌更強(qiáng)。社會保險的基本屬性就是風(fēng)險分擔(dān)，覆蓋范圍越廣，資金調(diào)劑規(guī)模越大，抵御養(yǎng)老風(fēng)險的能力就越強(qiáng)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的風(fēng)險分擔(dān)能力，顯然要比全社會更弱。長期來看，整體保障水平增強(qiáng)，能夠讓所有人受益。實際上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部同樣也存在差異，納入全社會統(tǒng)籌范圍，將實現(xiàn)整體受益。

　　第二，完全依靠財政的退休制度，面臨持續(xù)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2012年全國財政收入增速下降到12.8%，2013年上半年增速進(jìn)一步下降到7.5%，但是用于民生的財政支出剛性卻很大。而且，財政支出結(jié)構(gòu)也將發(fā)生變化，用于全體國民的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等比例將逐步提高，用于日常行政管理運行的預(yù)算增長將會收縮。因此，未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工資福利和養(yǎng)老金必然趨緊，甚至無法及時足額發(fā)放也并非沒有可能。

　　第三，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系，有助于實現(xiàn)人員的自由流動。當(dāng)前，青年人才在體制內(nèi)的競爭壓力下，越來越多的人期望有更多職業(yè)選擇的機(jī)會。但養(yǎng)老“雙軌制”等體制造成的牽絆太多，導(dǎo)致人力資源的配置效率低下，甚至嚴(yán)重浪費。而社會保障體系自始至終就與勞動力市場體系緊密相連，養(yǎng)老制并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員也將建立個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶，從而實現(xiàn)保險關(guān)系和賬戶在公共部門和市場部門之間的順暢轉(zhuǎn)移。

　　第四，財政資金的增值保值能力將會增強(qiáng)。養(yǎng)老制并軌后，政府的責(zé)任沒有根本性的改變，不論在統(tǒng)籌賬戶還是個人賬戶中，財政仍然將發(fā)揮重要作用。差異在于，財政資金注入到全社會統(tǒng)一養(yǎng)老基金的大池子中。隨著養(yǎng)老基金的投資渠道逐步擴(kuò)展，以及專業(yè)化、市場化的投資管理水平不斷提升，基金的增值保值能力將逐步增強(qiáng)，用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障的財政資金，也將能發(fā)揮更大作用。目前我國擁有超過1.1萬億元的全國社會保障儲備基金，以應(yīng)對未來老齡化高峰的到來，這種風(fēng)險保障機(jī)制也將能夠覆蓋到機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。

　　第五，決策部門能在職能管理上受益。養(yǎng)老制并軌能夠平衡基金收支，緩解人口老齡化造成的養(yǎng)老金壓力。目前，全國在職的公務(wù)員數(shù)量為700萬人，126萬個各類事業(yè)單位在職人員達(dá)到3000多萬，即便參照2012年全社會在崗職工平均工資（47593元/年）的標(biāo)準(zhǔn)，按照28%的繳費率，每年可以增加養(yǎng)老基金收入約5060億元。盡管這些基金收入仍然主要來自于政府財政收入，但能夠直接補(bǔ)充到社會養(yǎng)老保險基金中，不失為財政支持養(yǎng)老保障的一個有效渠道。2012年，全國已經(jīng)有14個省份當(dāng)期養(yǎng)老基金入不敷出，缺口總額接近800億元。此外，中央財政為保證養(yǎng)老制度正常運行，每年耗費的財政補(bǔ)貼超過2200億元。每年超過5000億元的新增基金收入，在未來較長時期內(nèi)可以緩解養(yǎng)老基金收支平衡。

　　“雙軌制”改革應(yīng)全國統(tǒng)籌推進(jìn)

　　養(yǎng)老制并軌能夠讓包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在內(nèi)的絕大多數(shù)人受益，因此，決策部門應(yīng)該有勇氣，果斷地在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)。早在2008年，山西、上海等5個省市啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，但至今仍在觀望徘徊。其實，對于如此影響深遠(yuǎn)、具有全局性的重要改革，不宜將難題留給地方，分地區(qū)、分類型的試點也不是最好的辦法，而須全國統(tǒng)籌實施、同步推進(jìn)?！半p軌制”改革應(yīng)該覆蓋所有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位須同時開展，若再次區(qū)別對待，又將會造成新的“雙軌制”，出現(xiàn)新的制度不平等。不同類型的事業(yè)單位，也應(yīng)該同步納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中。

　　同時，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度也需要加快改革和完善，保障養(yǎng)老制并軌的順利實施。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系日漸成熟，養(yǎng)老制并軌在操作上的難度完全可以克服，但在統(tǒng)籌層次、制度銜接、個人賬戶等方面仍有待完善。因此，應(yīng)該盡早實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，打破區(qū)域分割，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的保險關(guān)系的順暢銜接。個人賬戶空賬運行問題，也有待盡快明確解決思路和途徑，因為養(yǎng)老制并軌后，必然出現(xiàn)新增的轉(zhuǎn)軌成本。

　　推動建立和發(fā)展職業(yè)年金，作為一項有效的補(bǔ)充養(yǎng)老制度。職業(yè)年金制是多層次養(yǎng)老保障體系的重要組成部分之一。養(yǎng)老制并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位可以建立職業(yè)年金制度，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金與企業(yè)職業(yè)年金的基本制度框架保持一致，不可造成一種新的制度不平等。同時，政府財政和單位根據(jù)實際情況承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的制度下，保障絕大多數(shù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金水平不會降低。

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