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　　余寒 劉曉宇

　　通過劃撥取得的養(yǎng)老用地，可以抵押貸款嗎？國土部的最新意見明確，這取決于地方政府是否支持，并不是沒有協(xié)商的余地。

　　4月22日，國土資源部公開發(fā)布了一份《關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地意見》（以下稱“意見”）的文件，首次明確了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的范圍、類別以及土地供應(yīng)方式，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地已經(jīng)成為了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地的最新定位。由于可以用租賃和出讓等有償方式供應(yīng)，這為下一步設(shè)定抵押權(quán)、進(jìn)行抵押貸款開了口子。

　　與房地產(chǎn)業(yè)不同的是，作為公益性用地的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地并沒有抵押權(quán)，這意味著啟動(dòng)養(yǎng)老項(xiàng)目的資金需要全部自籌。

　　根據(jù)此前政策，《劃撥用地目錄》中規(guī)定，老年人社會福利設(shè)施用地被歸為非營利性社會福利設(shè)施用地，通過劃撥方式取得。而不具備產(chǎn)權(quán)的劃撥用地使得開發(fā)企業(yè)無法獲得貸款。根據(jù)《土地管理法》，建設(shè)在工業(yè)用地或是作為公共建筑的房地產(chǎn)項(xiàng)目依法并不能取得預(yù)售許可證和辦理房屋產(chǎn)權(quán)證，同樣，也無法進(jìn)行抵押貸款。

　　此次國土部出臺的《意見》則為抵押權(quán)的突破提供了更明確的方向，“出讓或租賃建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，但以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)補(bǔ)繳相應(yīng)款項(xiàng)后方可優(yōu)先受償”。在抵押權(quán)的設(shè)定方面，企業(yè)和政府有了可以協(xié)商的空間。

　　“全國很難有一個(gè)統(tǒng)一的政策，但是這意味企業(yè)和政府可以自主協(xié)商了，抵押權(quán)如何設(shè)定與當(dāng)?shù)卣畬︷B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持力度有關(guān)?！敝袊嫜芯吭吼B(yǎng)老研究中心主任高云霞告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　突破

　　盡管此前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的概念在市場上流傳已久，國內(nèi)的房地產(chǎn)企業(yè)以及金融中介機(jī)構(gòu)紛紛涉足這一領(lǐng)域。但我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在投資額大、資金回收期長、盈利考驗(yàn)等風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直處在初期階段未能有所突破。尚不成熟的市場環(huán)境容易催生不規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，打著發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)旗號低價(jià)拿地，通過擅自改變土地用途、容積率等方式進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的情況時(shí)有發(fā)生，而真正想要投身于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)卻面臨著無地可用的窘境。

　　“土地問題是當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸，體現(xiàn)在用地指標(biāo)短缺、屬性不明確，配套優(yōu)惠政策不完善等多個(gè)方面”，中國公益研究院養(yǎng)老研究中心在一份名為《關(guān)于規(guī)范我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展的專項(xiàng)建議》中提到。

　　為吸引更多社會資金投入，盤活市場，扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。作為方向性的部委文件，《意見》界定了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地范圍、用途、年期，以及供地方式，并明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)當(dāng)納入國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

　　《意見》中提到，經(jīng)養(yǎng)老主管部門認(rèn)定的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可采取劃撥方式供地；營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計(jì)劃公布后，將在不設(shè)置競買人限制條件的情況下以招拍掛方式供地。

　　事實(shí)上，在《意見》出臺之前，部分發(fā)達(dá)城市已經(jīng)有所創(chuàng)新，率先放開融資，用地方性政策鼓勵(lì)民間資本的參與。今年3月，浙江省溫州市泊岙老人公寓有限公司獲得中國光大銀行(601818,股吧)土地抵押貸款 3000　萬元，這是溫州市社會事業(yè)公益性設(shè)施獲得的首筆抵押貸款。盡管根據(jù)法律規(guī)定“公益性設(shè)施不得抵押”，但作為金融綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的溫州推出了地方性政策為此次抵押貸款提供政策依據(jù)。建立在金融改革基礎(chǔ)之上的金融支持使養(yǎng)老企業(yè)暫時(shí)解決了融資難的問題。

　　去年9月份國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》后，各地政府已經(jīng)開始陸續(xù)出臺了一系列政策。目前已有包括甘肅、廣東、浙江、四川在內(nèi)的10　個(gè)省份出臺相關(guān)政策，從財(cái)政、供地、稅收等方面對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加以扶持。

　　全國首次面向社會資本開放的養(yǎng)老設(shè)施用地出讓已經(jīng)在深圳落地。4月10日，備受關(guān)注的深圳首次掛牌出讓的兩塊養(yǎng)老設(shè)施用地，以4.8倍的溢價(jià)率分別由前海人壽保險(xiǎn)（放心保）股份有限公司和深圳市融通信投資有限公司拍得。兩塊地均屬于社會福利用地，改變了以往社會福利用地只能由政府投資開發(fā)，而民間投資的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目只能租賃場所經(jīng)營的局面，讓企業(yè)可以從拍地開始參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的開發(fā)和運(yùn)營。

　　遺憾

　　此次《意見》的出臺是對國務(wù)院文件《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》的首次回應(yīng)。

　　為應(yīng)對社會老齡化危機(jī)，扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，國務(wù)院文件《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中為扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障，要求國土部門出臺相關(guān)土地供應(yīng)的傾斜政策以吸引更多的社會資金投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

　　然而，業(yè)內(nèi)最為關(guān)注的利用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容，《意見》中涉及不多。其中提到，“對于民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以依法使用農(nóng)民集體所有的土地”。

　　具備敏銳市場觸覺的投資企業(yè)希望避開地價(jià)昂貴的城市，尋求環(huán)境更好，投資回報(bào)率更高的城郊或者農(nóng)村。探索在集體建設(shè)用地上開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目成為業(yè)內(nèi)更為關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　在北上廣這類人口壓力大、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需求旺盛的一線城市內(nèi)，往往難以騰出衛(wèi)生慈善用地，企業(yè)也更愿意選擇低價(jià)較為低廉的城郊。

　　“在北京，比如房山、昌平、順義這些地方很多集體用地，很多項(xiàng)目已經(jīng)在做了，或者是以賣使用權(quán)的方式解決的是老年人居住的問題。”高云霞在做調(diào)研工作時(shí)接觸到來自政府部門的咨詢，都會遇到政府、投資方以及當(dāng)?shù)卮迕裰g的關(guān)系和權(quán)益怎么擺的問題，還有對于已經(jīng)啟動(dòng)的項(xiàng)目如何規(guī)范、監(jiān)管的問題。

　　“在集體建設(shè)用地上建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老產(chǎn)品以滿足城鄉(xiāng)老齡人對養(yǎng)老產(chǎn)品的需要這方面做一些有益的探索，在探索的過程當(dāng)中我們應(yīng)當(dāng)為企業(yè)以及地方政府做研究，集體土地如何作為養(yǎng)老地產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)和使用？城市土地可以融資，集體土地能不能有融資的功能？”中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平在4月18日的“2014清華同衡養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老地產(chǎn)高端論壇”上提到。

　　《意見》在涉及利用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，僅提到“依法使用”，并未給出更為明確的指導(dǎo)。十八屆三中全會中提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，然而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍在試點(diǎn)中，《土地管理法》等相關(guān)現(xiàn)有法律并未做出修改。

　　真正實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還需更為完善的頂層設(shè)計(jì)?！皩τ诩w用地的規(guī)范還有待細(xì)化，對農(nóng)民權(quán)益如何保護(hù)，政府的權(quán)益和民營企業(yè)的權(quán)益如何劃分等問題的解釋有所不足?！备咴葡颊f。

　　“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的空間實(shí)際上是在集體建設(shè)用地上，農(nóng)村土地成本低，如果集體土地融資問題能解決，行業(yè)未來在廣闊的鄉(xiāng)村區(qū)域或者城郊區(qū)域會更有發(fā)展?！比~劍平說。

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