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　　我國現(xiàn)行的各類養(yǎng)老保險體制，還不能有效地滿足低收入人群，尤其是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要。本文借鑒學(xué)術(shù)界和世界銀行專家的建議與加拿大、澳大利亞、新西蘭和韓國等國家的政策實踐，提出建立覆蓋我國全體老年人口的非繳費型養(yǎng)老金，作為我國養(yǎng)老保險體制的“零支柱”。本文還進(jìn)一步討論了非繳費型養(yǎng)老金的受益范圍和受益水平、資金來源和可持續(xù)性等問題。

　　左學(xué)金

　　農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。十八屆五中全會為我國在2020年解決7000萬農(nóng)村貧困人口脫貧問題做出了戰(zhàn)略部署。按2014年（現(xiàn)價）脫貧標(biāo)準(zhǔn)2800元計，2014年末全國還有7017萬農(nóng)村貧困人口。中央考慮在“十三五”期間，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)和易地搬遷，解決約5000萬人的脫貧；通過社保（低保）政策兜底的辦法，解決剩下的2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口的脫貧。但是，從貧困人口的動態(tài)變化來看，實現(xiàn)上述戰(zhàn)略部署的一個重要前提，是要防止在“十三五”期間產(chǎn)生數(shù)量較大的新的貧困人口，尤其是老年貧困人口。

　　根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，在2015-2020年的6年中，我國將有9000多萬人口（出生于1955-1960年期間）先后進(jìn)入（60歲及以上）老年。這個數(shù)量龐大的老年人口也是在我國率先經(jīng)歷1970-1980年代生育率快速下降的人群，他們的子女?dāng)?shù)量較少而家庭養(yǎng)老功能弱化。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平過低，這些老年人（尤其是其中6000萬以上農(nóng)業(yè)戶籍老人），將非常容易陷入貧困，成為新增貧困人口。

　　發(fā)展“零支柱養(yǎng)老保險”的必要性

　　實際上，目前我國約5000萬50歲以上的“高齡農(nóng)民工”的養(yǎng)老問題已經(jīng)引起社會與媒體的關(guān)注。這些農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)務(wù)工多年，其中很多人也曾經(jīng)以這種那種方式參加了流入地的種種社會養(yǎng)老保險，可是當(dāng)他們年老退休時，絕大多數(shù)人并不能享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工的（社會統(tǒng)籌）基礎(chǔ)養(yǎng)老金，只能在戶籍所在地領(lǐng)取新型農(nóng)村養(yǎng)老保險金（目前正在與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險）。

　　目前中央向中西部地區(qū)農(nóng)村老人提供每人每月70元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，如果中西部地方政府限于財力不能提供地方配套的話，這個每年840元的養(yǎng)老金只相當(dāng)于2015年現(xiàn)價貧困線（2800元）的30%。顯然，這個低水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可謂杯水車薪，難以有效地避免農(nóng)村老人陷于貧困?？紤]到2020年全國農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)（現(xiàn)價）可達(dá)4000元，如果農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不能逐年提高，則該養(yǎng)老金占貧困線的比例還將進(jìn)一步下降。

　　所以我國實現(xiàn)全面小康面臨的一個重要的問題，是如何有效地減少農(nóng)村老人貧困，避免老人尤其農(nóng)村老人成為新的貧困人口的問題。借鑒國際上一些國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，一個值得考慮的舉措是將現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險提升為全民共享的非繳費型養(yǎng)老保險，或零支柱養(yǎng)老保險。

　　近年來一些國際著名學(xué)者（包括諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者Peter Diamond）和世界銀行等國際組織在他們的研究中均提出了建立非繳費型養(yǎng)老金的建議，并將之稱為“零支柱養(yǎng)老保險”或“公民養(yǎng)老金”。一些國家如加拿大、澳大利亞、新西蘭和韓國等，已經(jīng)建立了廣覆蓋的非繳費型養(yǎng)老保險。實際上，在我國零支柱養(yǎng)老保險并非是空白，而是已有一定的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資主要來源于中央與地方財政，如2015年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2855億元，其中個人繳費700億元，不足四分之一，其余主要來源于各級財政補貼。從這個意義上來說，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的籌資已經(jīng)非常接近非繳費型養(yǎng)老金。我們需要做的，是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展和提高。

　　關(guān)于非繳費型養(yǎng)老金的基本設(shè)想

　　1.非繳費型養(yǎng)老金的受益范圍和受益水平

　　基于以上討論，本文建議在原有城鄉(xiāng)居民保險的基礎(chǔ)上，發(fā)展一個全國性的非繳費型養(yǎng)老金，由中央財政通過社保部門向我國65歲及以上的全體老年人（不分城鄉(xiāng)、地區(qū)、男女和收入高低），一律提供略高于農(nóng)村貧困線的養(yǎng)老金。

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為676708億元，人均GDP為49351元。據(jù)此計算，如果將非繳費型養(yǎng)老金的水平定為人均GDP的6%即2961元，就可以略高于我國2015年農(nóng)村貧困線2800元。2015年農(nóng)村居民人均可支配收入均值為11422元，中位數(shù)為10291元，這筆零支柱養(yǎng)老金大約相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入均值的26%或中位數(shù)的29%。雖然零支柱養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)發(fā)放數(shù)額相同，但是這筆養(yǎng)老金占農(nóng)村老人尤其是中西部農(nóng)村老人收入的比例，要比占城鎮(zhèn)老人收入的比例高得多。而且該養(yǎng)老金以當(dāng)年人均GDP為基數(shù)，可隨名義GDP同步增長。

　　向我國城鄉(xiāng)的全體65歲及以上老年人發(fā)放非繳費型養(yǎng)老金，可以有效提升全體老年人、尤其是農(nóng)村低收入老年人的獲得感與安全感；可以簡化非繳費型養(yǎng)老金發(fā)放的管理工作，降低核查老年人實際收入所產(chǎn)生的管理成本；還可以鼓勵老年人繼續(xù)參與有報酬的勞動，而不必?fù)?dān)心因此失去享受非繳費型養(yǎng)老金的資格。

　　2.非繳費型養(yǎng)老金的資金來源和可持續(xù)性

　　我建議非繳費型養(yǎng)老金的資金來源全部由中央財政負(fù)擔(dān)，而不是由中央與地方財政共同負(fù)擔(dān)或全部由地方財政負(fù)擔(dān)。由中央財政負(fù)擔(dān)有利于形成全國統(tǒng)一的勞動力市場，可以減少地方籌資的不均等性及對勞動力跨地區(qū)流動造成的阻礙；有利于中央財政擴大事權(quán)，減少中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的失衡。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，2014年，在全國財政收入中，中央和地方財政分別占46%和54%；但在全國支出中，中央和地方財政支出分別占不足15%和85%以上?？紤]到中央財政每年以專項經(jīng)費方式向地方財政進(jìn)行大量轉(zhuǎn)移支付，所以對中央財政來說，上述非繳費型養(yǎng)老金支出在很大程度上只是改變中央對地方轉(zhuǎn)移支付的形式，即減少廣受詬病的“跑部錢進(jìn)”專項撥款，增加中央對直接影響民生、收入分配公平性和勞動力市場效率的制度性轉(zhuǎn)移支付。

　　相關(guān)數(shù)據(jù)表明，非繳費型養(yǎng)老金對于我國財政來說目前是可承受的，今后也是可持續(xù)的。2015年末我國65歲及以上老年人占總?cè)丝诘?0.5%。按人均GDP的6%的水平向全體老年人發(fā)放零支柱養(yǎng)老金，總支出約4263.26億元，僅占當(dāng)年GDP的0.63%，占當(dāng)年全國財政支出約2.6%。即使今后我國65歲及以上的老年人占人口總量的比重提高到20%，該項支出占GDP的比重仍可控制在1.2%左右。今后我國老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡M(jìn)一步提高時，可將領(lǐng)取非繳費型養(yǎng)老金的法定年齡適當(dāng)向后延遲，如由65歲逐步延遲到67歲甚至70歲。

　　3.實施非繳費型養(yǎng)老金后可以節(jié)省部分財政支出

　　實施覆蓋全體城鄉(xiāng)老年人的非繳費型養(yǎng)老金，還會將原來由財政負(fù)擔(dān)的一些相關(guān)支出節(jié)省下來，所以實際增加的財政支出比上面估算的數(shù)額要小得多。例如原來主要由財政提供的、通過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實施的每人每月至少70元的非繳費型養(yǎng)老金補貼，以及對參保者的繳費補貼，可以部分地被新的非繳費型養(yǎng)老金所替代。

　　根據(jù)財政部2014年“全國一般公共預(yù)算支出決算表”提供的數(shù)據(jù)（2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)尚未發(fā)布），當(dāng)年我國用于城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金的補助為1348.94億元，非繳費型養(yǎng)老保險的實施將替代或節(jié)省這些支出的大部分。同年我國用于城鄉(xiāng)居民最低生活保障的支出1606.47億元。實施非繳費型養(yǎng)老金可將大多數(shù)貧困老人的收入提升到貧困線以上，并因此相應(yīng)減少城鄉(xiāng)低保及其他扶貧救助的支出。

　　假定實施零支柱養(yǎng)老保險可以減少上述兩筆支出（合計2955.41億元）的三分之二，則當(dāng)年可減少相關(guān)支出1970.27億元。按2015年預(yù)算支出增長率15.8%推算，則2015年零支柱養(yǎng)老金的實施可減少相關(guān)支出2281.58 億元。所以，雖然實施零支柱養(yǎng)老金增加的財政總支出約為4263.26億元，但是扣除減支因素后實際凈增加的財政支出僅為1981.68（4263.26-2281.58）億元，僅占當(dāng)年GDP的0.29個百分點，占當(dāng)年財政支出約1.2個百分點。這里還沒有計算由于實施全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的零支柱養(yǎng)老金，養(yǎng)老金發(fā)放管理工作簡化帶來的管理成本的節(jié)約。

　　另一個值得指出的好處是，由于推出非繳費型養(yǎng)老金，可以適當(dāng)降低城鎮(zhèn)企業(yè)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）的繳費水平，相應(yīng)地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。減輕企業(yè)社會保險繳費負(fù)擔(dān)，可以提升我國企業(yè)和實體經(jīng)濟(jì)活力，對我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)改革具有重要意義。

　　有不少學(xué)者擔(dān)心我國陷入福利主義或民粹主義的風(fēng)險，這樣的擔(dān)心固然不無道理；但是在另一方面，我們也應(yīng)該看到，在我國實現(xiàn)全面小康的收官階段，在產(chǎn)能過剩庫存過剩的同時，還有部分人口的最基本的生活需要沒有得到滿足，這種“悖論”情況在一定程度上反映了我國宏觀經(jīng)濟(jì)資源配置中存在的深層問題，亟待加以改變。

　　非繳費型養(yǎng)老保險如能付諸實施，將是黨和政府為消除這種悖論情況而采取的重大舉措。這一重大舉措將有效地減少我國老年人尤其是農(nóng)村老年人的貧困發(fā)生率和推動我國實現(xiàn)全面小康，將更好地滿足人民的最基本生活需要和增強人民群眾的獲得感，將推動我國的供給側(cè)改革和宏觀經(jīng)濟(jì)效率的提升，有助于形成全國統(tǒng)一的勞動力市場和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

　?。ㄗ髡呦瞪虾Ｉ鐣茖W(xué)院研究員、原常務(wù)副院長兼經(jīng)濟(jì)研究所所長、原上海市政府參事。田春玲編輯，工作郵箱：tiancl@thepaper.cn）

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