養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)影響億萬人生活

　　中國目前的基本養(yǎng)老保險制度存在著這樣那樣的問題，既有外部環(huán)境制約的因素，也有內(nèi)部設(shè)計的原因。其中，便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度設(shè)計存在值得關(guān)注的公平性問題?，F(xiàn)在，《暫行辦法》的實施，基本彌補了三個缺陷，實現(xiàn)了制度建設(shè)上的三大進步，已成為深化制度改革的標志性事件。

　　國務(wù)院日前轉(zhuǎn)發(fā)并實施了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。這是中國現(xiàn)代社會保障制度史上一件具有標志性意義的大事，將對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定產(chǎn)生深遠影響。綜觀《暫行辦法》，它在目前的制度框架下，基本解決了流動人口的社保關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)問題，既有歷史意義，也有現(xiàn)實意義。不過，這個《暫行辦法》也帶來了一些值得深入思考的東西。

　　一，我國人口流動發(fā)展趨勢與社保轉(zhuǎn)續(xù)難問題

　　1．人口流動與人口流動的增長

　　人口流動是實行市場經(jīng)濟的產(chǎn)物之一。由于國情不同，在國外學(xué)者那里，只有人口遷移和遷移人口這兩個概念，沒有人口流動和流動人口的概念。中國之所以使用人口流動這個概念，是為了區(qū)分現(xiàn)行戶籍管理制度下人口異地移動時戶口手續(xù)是否隨之變動。人口遷移是指戶口手續(xù)隨之相應(yīng)遷移。而人口流動則沒有戶口遷移手續(xù)的相應(yīng)變動，即是指離開常住戶籍所在地、跨越一定的行政轄區(qū)、因故前往他地滯留暫住并不時回返的人口群體。

　　對人口流動概念的這些界定已被很多學(xué)者所認同。所不同的只是，一些學(xué)者對人戶分離的流動人口代之使用一些其他概念。例如，有學(xué)者稱之為“非正式遷移”，也有學(xué)者稱之為“準遷移人口”，還有媒體稱之為“暫住人口”、“外來人口”等。也有學(xué)者將流動人口分為改變戶籍的“永久性人口遷移”和沒有改變戶籍的暫時性遷移的“狹義人口流動”，還有學(xué)者認為人口的遷移和流動很難嚴格區(qū)分，故使用“流遷人口”。

　　簡言之，人戶分離在人口流動中本來已成為沖破戶籍制度的一個“解決方案”，并為城市化發(fā)展作出了巨大貢獻。但是，當戶籍因素引入和延伸到社保制度設(shè)計時，它就在社保制度之內(nèi)人為地建立起一個城鄉(xiāng)分割的藩籬，把本應(yīng)體現(xiàn)公平正義的社保制度分成不同等級，使本來在經(jīng)濟收入和社會地位等許多方面已經(jīng)介于城市人口和農(nóng)村人口之間的流動人口，被牢牢地鎖定在歧視性的另類，使流動人口與市場經(jīng)濟的矛盾尖銳化，并對城市化進程和全國統(tǒng)一大市場的形成制造了障礙。

　　改革開放以來，我國流動人口的絕對數(shù)量逐年增長，1980年全國離開戶口所在地外出打工的流動人口大約不到200萬人，到2009年則發(fā)展到約2.3億人。30年時間里增加了110多倍。目前流動人口已占總?cè)丝诘?8%。例如，在1982年“三普”時，常住地與常住戶口登記地在同一縣、市的人口數(shù)量為98．86％，到1990年“四普”時則下降到97．37％，常住地與常住戶口登記地不一致的人（指常住戶口在外縣、市并已離開戶口登記地一年以上的人和常住戶口待定的人）由1.13％上升為2.61％。如此規(guī)模宏大的人口流動現(xiàn)象，在中外歷史上均是罕見的，已成為當今世界一大奇觀。

　　2．社保制度轉(zhuǎn)續(xù)難與農(nóng)民工“退保潮”

　　我國城鎮(zhèn)社保制度發(fā)端于國企配套改革。建立在戶籍制度基礎(chǔ)之上的城鎮(zhèn)社保制度設(shè)計，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部二元結(jié)構(gòu)的約束下，明顯帶有國企的烙印，不適合只能選擇非正規(guī)部門大規(guī)模流動人口和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的人口。其中一個最大問題就在于便攜性很差，為人口流動帶來困難。

　　而流動人口幾乎可以說是農(nóng)民工群體的同義語。這樣，社保制度就成為農(nóng)民工異地打工流動的桎梏，成為形成全國勞動力市場的障礙。而“退保”就成了當今中國獨一無二的現(xiàn)象了。

　　所謂“退保”，是指農(nóng)民工在離開本地到異地打工時，終結(jié)在本地的養(yǎng)老保險關(guān)系，一次性地將其養(yǎng)老保險個人賬戶存儲額中個人繳費的部分（大約相當于雇員和雇主全部繳費的1/3）退給本人，而雇主繳納的部分(大約2/3)就完全留給了本地,這就是“便攜性損失”。

　　農(nóng)民工退保潮始于2002年的珠三角。據(jù)統(tǒng)計，2002－2006年廣東省共辦理農(nóng)民工退保785萬人次。其中，“毛退保率”（農(nóng)民工退保人數(shù)/全省參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)）逐年攀升，從2002年的7.17%上升到2006年的11.18%，而“凈退保率”（農(nóng)民工退保人數(shù)/全省農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)）2006年高達31.25%（220.45萬人退保/全省當年共有705.74萬農(nóng)民工參保）。

　　據(jù)筆者初步測算，在2002-2007年的六年間，僅廣東省的便攜性損失至少高達700億元，這些損失沉淀在廣東，大約占廣東省養(yǎng)老保險基金累計余額的三分之一左右。當然，廣東省一個省份農(nóng)民工流入的數(shù)量就占全國跨省流動的四分之一，情況有些特殊。由此可以大致推算出全國農(nóng)民工為打工地養(yǎng)老保險基金作出的巨大貢獻。

　　而對農(nóng)民工來說，沉淀在打工地的社保基金無疑就是一種損失。但如果不選擇退保的極端方式，他們的個人賬戶的積累也會完全喪失。對農(nóng)民工而言，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)難導(dǎo)致的便攜性損失是制度設(shè)計不合理和制度歧視的結(jié)果。農(nóng)民工由此成為制度的犧牲品，退保潮由此成為全社會關(guān)注的焦點，就和轉(zhuǎn)續(xù)問題有關(guān)。

　　二、《暫行辦法》出臺是深化制度改革的標志性事件

　　由于種種原因，中國目前的基本養(yǎng)老保險制度存在著這樣那樣的問題，既有外部環(huán)境制約的因素，也有內(nèi)部設(shè)計的原因。其中，便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度設(shè)計存在嚴重的公平性問題。而《暫行辦法》的出臺，彌補了這三個缺陷，完成了三個制度跨越，實現(xiàn)了制度建設(shè)上的三大進步，已成為深化制度改革的標志性事件。

　　1．制度建設(shè)上的“三大進步”

　　第一，在一定程度上還原了制度公平，恢復(fù)了法定的養(yǎng)老權(quán)益。解決養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)是一件利民生、順民意、解民情的大事。在經(jīng)濟待遇方面，從制度源頭上一舉解決了異地就業(yè)養(yǎng)老關(guān)系跨省轉(zhuǎn)續(xù)中多年存在的“便攜性損失”痼疾，使中國社保制度從此走出了由統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致的“便攜性陷阱”。它還保護了跨省流動就業(yè)參保繳費和間斷性就業(yè)的養(yǎng)老權(quán)益，確保了農(nóng)民工享受同城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣的養(yǎng)老保險待遇，在促進制度公平上是一個進步，并在一定程度上還原了社保制度的公平屬性。

　　第二，為擴大覆蓋面打開了一個通道。現(xiàn)有的社保制度在城鎮(zhèn)正規(guī)部門已基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。但其死角和難點在于流動人口和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門。例如，2006年參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為1417萬人，2007年1846萬人（其他年份無數(shù)據(jù)）。由此推算，跨省流動農(nóng)民工參保率大約為13％。究其原因，是轉(zhuǎn)續(xù)難制約了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保、長期內(nèi)難以擴大覆蓋面的主要制度障礙。

　　一國的社保制度如果長期不能實現(xiàn)應(yīng)保盡保，其覆蓋率僅占其經(jīng)濟活動人口的四分之一，其合法性將受到社會質(zhì)疑?，F(xiàn)在，《暫行辦法》為農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保打開了一個橫向通道，拆除了主要藩籬，敞開了一扇大門，為實現(xiàn)2020年實現(xiàn)全覆蓋克服了一個制度難點，成為制度建設(shè)史上的一次飛躍。