社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的必然結(jié)果。它是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，是人類(lèi)文明進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。而國(guó)家與社會(huì)通過(guò)國(guó)民收入再分配，運(yùn)用立法手段來(lái)保證社會(huì)成員“勞者得息”和“老有所終”，則是19世紀(jì)末和20世紀(jì)初的事情。無(wú)論是最早實(shí)施社會(huì)保障制度的德國(guó)，還是緊隨其后建立社會(huì)保障制度的西方其它國(guó)家，無(wú)不是通過(guò)立法程序來(lái)推行其退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)(議會(huì)或國(guó)會(huì))或者授權(quán)的政府部門(mén)制定、頒發(fā)《社會(huì)保障法》或單行的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》來(lái)實(shí)施其養(yǎng)老政策。這些國(guó)家大都把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)看作義務(wù)性或強(qiáng)制性的，要求每一個(gè)雇主或雇員都必須參與一定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并通過(guò)立法規(guī)定明確的權(quán)利義務(wù)，由司法部門(mén)監(jiān)督執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上有145個(gè)國(guó)家實(shí)施了程度不同的社會(huì)保障立法，其中以退休養(yǎng)老保險(xiǎn)立法為最，達(dá)到128個(gè)國(guó)家。

　　我國(guó)從1953年起正式開(kāi)始實(shí)施退休養(yǎng)老制度，1986年推行職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，取得了一系列令人矚目的成就。它對(duì)保障退休職工的基本生活，激發(fā)廣大在職職工的工作積極性和創(chuàng)造性，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揮了非常重要的作用。但是，我國(guó)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，主要依靠行政手段推行，尚未納入法制化軌道。既缺乏綜合性的《社會(huì)保障法》，也未頒布單行的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，存在制度上的空白點(diǎn)，出現(xiàn)了一些無(wú)法可依、無(wú)章可循的現(xiàn)象。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，特別是在構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)程中，我國(guó)傳統(tǒng)地社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的一些深層次問(wèn)題和矛盾逐漸暴露出來(lái)，使企業(yè)走向市場(chǎng)以及勞動(dòng)力自由流動(dòng)面臨重重障礙。因此，加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的立法步伐，己刻不容緩。

　　一、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題

　　新中國(guó)成立以后，政府立即著手建立社會(huì)保障制度。1950年10月27日公布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》草案。草案公布的當(dāng)天，人們爭(zhēng)相購(gòu)閱，奔走相告?！秳趧?dòng)條例》對(duì)工傷、殘疾、死亡、養(yǎng)老和生育都作出了明確規(guī)定，于1951年2月26日正式頒布實(shí)施。但由于十年動(dòng)亂的破壞，整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)陷入癱瘓。直至改革開(kāi)放以后，才重新在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展一系列社會(huì)保障工作的試點(diǎn)，其中尤以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的改革最為突出。諸如對(duì)全民和集體大企業(yè)實(shí)行了以縣市為單位的退休養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌。到1990年底，全民所有制大企業(yè)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的市縣已達(dá)2270個(gè)，占全國(guó)縣市的96%，京津滬、福建、江西五省市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌;集體所有制企業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌的縣市達(dá)1600個(gè)，占總數(shù)的60%。從職工人數(shù)來(lái)看，到1991年底，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的在職職工已達(dá)6000萬(wàn)人，占有全國(guó)國(guó)有企業(yè)職工總數(shù)的8200，離退休人員參加統(tǒng)籌的1200萬(wàn)人，占有國(guó)有企業(yè)離退休人員的 95%，而到1994年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已全部實(shí)現(xiàn)市縣級(jí)社會(huì)性統(tǒng)籌，有13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌，16個(gè)省建立了省級(jí)調(diào)劑金;全國(guó)集體企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌已達(dá)2024個(gè)市縣;社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面正在擴(kuò)大到非公有制企業(yè)，有近1000個(gè)市縣的非公有制企業(yè)參加了社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)。全國(guó)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)已8750萬(wàn)，離退休人員參加的有2030萬(wàn)。另外，個(gè)人繳納部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的制度也在逐漸推廣，首先是對(duì)新招收的合同制工人實(shí)行了個(gè)人交納部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的辦法。新招收的合同工人按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%交納保險(xiǎn)費(fèi)，職工所在單位按工資總額的15%交納。不過(guò)，這些改革從整體上來(lái)看還是初步的，根本性問(wèn)題尚未觸及到。而且我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所隱含的那種計(jì)劃體制的“烙印”還未徹底消除。它們的弊病在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善和現(xiàn)代企業(yè)制度的培育過(guò)程中表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。歸納起來(lái)，主要問(wèn)題有:

　　1、管理模式混亂無(wú)序。按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的管理權(quán)限，職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該集中管理。但在具體操作過(guò)程中，長(zhǎng)期存在勞動(dòng)部、人事部、民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部、總工會(huì)、中央組織部以及中國(guó)人民保險(xiǎn)公司等多個(gè)部門(mén)分散管理的狀況。由于政出多門(mén)、多頭管理，結(jié)果造成互相掣肘、推諉扯皮，失去了其綜合平衡的功能。加之一些部門(mén)和行業(yè)爭(zhēng)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，人為地割裂了社會(huì)養(yǎng)老的統(tǒng)一性。實(shí)際上，早在1986年7月，國(guó)務(wù)院就在《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》中明確規(guī)定，勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由勞動(dòng)部門(mén)所屬的社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。但在具體實(shí)施過(guò)程中，卻阻力重重。于是，國(guó)務(wù)院在1992年5月修改上述規(guī)定，使得鐵道、郵電、水利、電力、建筑等五大部門(mén)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，“部門(mén)保險(xiǎn)”、“行業(yè)保險(xiǎn)”走向公開(kāi)化、合法化。而1993年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題的批復(fù)》，交通、煤炭、銀行、民航、石油天燃?xì)饪偣?、有色金屬工業(yè)總公司的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)也相繼脫離社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。不僅如此，人事部也不甘落后，力圖把行政事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)到自己門(mén)下。到目前為止，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)統(tǒng)籌的已有11個(gè)行業(yè)。這種條塊分割的“行業(yè)保險(xiǎn)”格局使原本散亂的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制更加分散了，與實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理社會(huì)化、統(tǒng)一化的預(yù)期目標(biāo)背道而馳。其后果相當(dāng)嚴(yán)重:一是人為地給建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置了新的障礙，影啊宏觀綜合平衡和社會(huì)化管理程度的提高。二是增設(shè)職能相同的機(jī)構(gòu)，既不利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又不利于降低社會(huì)保險(xiǎn)管理的成本，造成本已有限的社會(huì)保障資金浪費(fèi)嚴(yán)重，甚至在部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下挪用、擠占養(yǎng)老基金。據(jù)勞動(dòng)部不完全統(tǒng)計(jì)，截止1994年底，各地政府和有關(guān)部門(mén)擅自動(dòng)用養(yǎng)老基金尚未歸還的約45億元。三是分散管理、政出多門(mén)、爭(zhēng)權(quán)的多、管事的少，相互之間缺乏有機(jī)聯(lián)系與統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重，弱化基金收繳的強(qiáng)制性和權(quán)威性，損害養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信譽(yù)，阻礙了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的全面推進(jìn)。四是“封閉式”的保險(xiǎn)既削弱了基金的社會(huì)調(diào)動(dòng)功能，又容易造成效益好與效益差的行業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇走向兩極，加上缺乏監(jiān)督機(jī)制，某個(gè)行業(yè)不承擔(dān)其職工的退休養(yǎng)老費(fèi)，將包袱拋給國(guó)家，又會(huì)加重政府的負(fù)擔(dān)。

　　2、養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的涵蓋率低。我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要體現(xiàn)社會(huì)公平，在空間上必須涵蓋全社會(huì)的勞動(dòng)者(不僅僅是城鎮(zhèn)的勞動(dòng)者，還應(yīng)該包括農(nóng)村的廣大勞動(dòng)者);在時(shí)間上必須覆蓋勞動(dòng)者自身再生產(chǎn)的全過(guò)程。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)目前享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只占全社會(huì)勞動(dòng)者少、數(shù)的1/3，其中城鎮(zhèn)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)勞動(dòng)者人數(shù)的82%，而廣大農(nóng)村享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅占農(nóng)村勞動(dòng)者人數(shù)的2.6%?？梢?jiàn)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面還很窄，仍有2/3的勞動(dòng)者處于“安全網(wǎng)”外。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的職工，以及農(nóng)村的廣大勞動(dòng)者，均未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。究其原因:一是政府決策的局限性。國(guó)務(wù)院雖然頒布了一些有關(guān)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的文件，例如《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，但這些文件僅適用于全民所有制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行，而三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的職工、個(gè)體勞動(dòng)者以及行政事業(yè)單位的干部的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題還無(wú)章可循。廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，雖然國(guó)務(wù)院在1991年授權(quán)民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，但仍處于試點(diǎn)階段，從山東開(kāi)始，至今全國(guó)也只有900多個(gè)縣在進(jìn)行試點(diǎn)，并未全面推廣。二是有關(guān)規(guī)定缺乏強(qiáng)制性，在具體操作中隨意性太強(qiáng)。一方面是企業(yè)不愿“投”，那一些三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)不愿為員工投養(yǎng)老保險(xiǎn)金，員工則因職業(yè)的暫時(shí)性和流動(dòng)性而不強(qiáng)求，甚至不知道養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為何物。至于那些私營(yíng)企業(yè)主和個(gè)體勞動(dòng)者，沒(méi)有強(qiáng)制進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)，更是樂(lè)于“自我保障”。另一方面是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不愿“保”。對(duì)于那些效益差、退休職工多的小集體企業(yè)及私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)，一些社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并不熱心或?qū)⑵渚苤T(mén)外。此外，還由于目前采用修正混合式統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)金的辦法，存在挖好企業(yè)的“肉”補(bǔ)差企業(yè)的“洞”的缺陷，一些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的企業(yè)以種種借口拖欠甚至拒繳保險(xiǎn)費(fèi)，使覆蓋面本來(lái)就不寬的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涵蓋率更低了。

　　3、籌資方式單一，導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)。在現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，很大程度上是沿襲了傳統(tǒng)的籌資方式，退休養(yǎng)老費(fèi)基本上由國(guó)家或企業(yè)承擔(dān)，職工在職期間不承擔(dān)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的義務(wù)(合同制職工除外)，但卻在退休后享受領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。雖然，1994年鋪開(kāi)的全面改革要求由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)制度在全國(guó)由點(diǎn)到面逐步推行，但并未從根本上解決間題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1994年度收繳的全部養(yǎng)老基金中，保險(xiǎn)對(duì)象個(gè)人繳納部分僅占8.5%。這種籌資方式，隨著退休人員的不斷增加，將導(dǎo)致國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。例如，1978年前，全民所有制企業(yè)和縣以上大集體企業(yè)的養(yǎng)老費(fèi)用僅17.3億元，到1989年增加到375億元，增長(zhǎng)21.7倍。照此速度增長(zhǎng)下去，到2000年將達(dá)到1100億元。如此龐大的費(fèi)用.不僅加重了國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且增加了勞動(dòng)產(chǎn)品的成本費(fèi)用，降低產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，職工自我保障意識(shí)以及參與社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任感和義務(wù)感淡漠，職工對(duì)企業(yè)的依賴(lài)感進(jìn)一步強(qiáng)化，從而制約勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部改革的深化。另外，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過(guò)程中，由于沒(méi)有明確、詳盡的法規(guī)約束，出現(xiàn)了少數(shù)人鉆社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的空子，騙取養(yǎng)老費(fèi)用;還有一些)、退休(少數(shù)少、是以種種理由提早退休的)后又就業(yè)，不僅拿勞動(dòng)報(bào)酬，而且領(lǐng)養(yǎng)老金，其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于做同一份工作的年輕少、。這就使得一些所享有的權(quán)利同他們所盡的義務(wù)和責(zé)任明顯地不對(duì)等。

標(biāo)簽：   社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老養(yǎng)老保險(xiǎn)