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中國自建國初期創(chuàng)建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！吨腥A人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》（1951年2月23日政務(wù)院第73次政務(wù)會議通過）奠定了我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)。此后進(jìn)行了一定的調(diào)整。十年動亂結(jié)束后，國務(wù)院制定了若干涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充、修改規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議原則批準(zhǔn)）等。自80年代中期開始，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入改革階段，國務(wù)院及其職能部門頒發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)了涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的文件，如勞動部《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和管理工作的通知》（1990年10月18日）等。
我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于向統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過渡的階段。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)仍處于探索之中。養(yǎng)老社會保險(xiǎn)還存在諸多問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚需進(jìn)一步完善。
一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可分為城市、農(nóng)村兩個(gè)子系統(tǒng)。通過下列幾個(gè)行政法規(guī)、規(guī)章，可對現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有一個(gè)基本了解。
（一）城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
1.《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》
該《決定》于1991年6月26日作出。《決定》共12項(xiàng)，規(guī)定：（1）改革的目標(biāo)是建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用。（2）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由政府根據(jù)支付費(fèi)用的實(shí)際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集。（3）企業(yè)和職工個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)分別記入《職工養(yǎng)老保險(xiǎn)手冊》。職工個(gè)人繳納標(biāo)準(zhǔn)開始時(shí)可不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%。（4）企業(yè)和職工個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)入社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的"養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶"，實(shí)行專項(xiàng)儲蓄，?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€(gè)人均不得擅自動用。（5）地方政府設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委員會，實(shí)施對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。（6）國家根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長情況，參照在職職工工資增長情況對基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，所需費(fèi)用從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中開支。（7）尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌過渡到省級統(tǒng)籌。中央部屬企業(yè)，除國家另有規(guī)定者外，都要參加所在地區(qū)的統(tǒng)籌。（8）企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，為本企業(yè)職工建立，所需費(fèi)用從企業(yè)自有資金中的獎(jiǎng)勵(lì)、福利基金內(nèi)提取。個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)由職工根據(jù)個(gè)人收入情況自愿參加。（9）本決定適用于全民所有制企業(yè)。城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照執(zhí)行；對外商投資企業(yè)中方職工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工和個(gè)體勞動者，也要逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。（10）國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，分別由人事部、民政部負(fù)責(zé)。
2.《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》
該通知于1995年3月發(fā)出，共11項(xiàng)。《通知》的主要內(nèi)容是：（1）規(guī)定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)是，到本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)逐步做到對各類企業(yè)和勞動者統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。（2）明確深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原則是，保障水平與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)；社會互濟(jì)與自我保障相結(jié)合；公平與效率相結(jié)合；政策統(tǒng)一，管理法制化；行政管理與保險(xiǎn)基金管理分開。（3）規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合，并提出兩個(gè)實(shí)施辦法，由各地選擇。（4）要實(shí)行社會保險(xiǎn)行政管理與基金管理分開、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)的管理體制。
據(jù)國家計(jì)委社會發(fā)展研究所課題組提供的調(diào)查資料，除西藏自治區(qū)外，共有 29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了"統(tǒng)帳結(jié)合"的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案。其中，上海、吉林、黑龍江、江西、河南、云南、青海7省、市選擇了實(shí)施方案一，北京、天津、浙江、湖南、廣東5省、市選擇了實(shí)施方案二，湖北、河北、陜西、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、福建、山東、廣西、四川、貴州、甘肅、寧夏、新疆 16個(gè)省、自治區(qū)及電力、水利、石油、交通、煤炭5個(gè)部門，吸收方案一、二的優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，制定了第三類方案。海南則實(shí)行具有當(dāng)?shù)靥厣霓k法。
方案一的基本做法是：個(gè)人帳戶按職工個(gè)人工資收入的16%記入，其中職工個(gè)人繳費(fèi)全部記入，其余部分由企業(yè)繳費(fèi)中劃入（其中包括按當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的5%記入的部分），企業(yè)繳費(fèi)劃入個(gè)人帳戶后余下的部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金。個(gè)人帳戶按養(yǎng)老基金保值率計(jì)息。保值率根據(jù)中國人民銀行的居民存款利率并參考上年度當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長率確定。職工退休時(shí)，按其個(gè)人帳戶累計(jì)儲存額（本金和利息）除以120，算出應(yīng)發(fā)的養(yǎng)老金，按月計(jì)發(fā)。
方案二的基本做法是：個(gè)人帳戶按職工個(gè)人繳費(fèi)額全部或一部分和企業(yè)繳費(fèi)的一部分計(jì)入。個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)記入個(gè)人帳戶后的剩余部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金。職工退休后，其基本養(yǎng)老金按三部分計(jì)算，第一部分為個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，由其個(gè)人帳戶儲存額除以120得出；第二部分為繳費(fèi)性養(yǎng)老金，按職工繳費(fèi)工資和繳費(fèi)年限的長短計(jì)算，繳費(fèi)每滿一年按職工平均工資的1%計(jì)發(fā)；第三部分為社會性養(yǎng)老金，按社會平均工資的25%計(jì)算。隨著個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的逐年增加，并逐步?jīng)_減繳費(fèi)性養(yǎng)老金，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人帳戶養(yǎng)老金和社會性養(yǎng)老金兩個(gè)塊組成的目標(biāo)結(jié)合。
第三類方案的基本做法是：個(gè)人帳戶按職工個(gè)人工資收入的11%左右記入。其中職工個(gè)人繳費(fèi)全部記入，余下部分由企業(yè)繳費(fèi)記入。企業(yè)繳費(fèi)劃入個(gè)人帳戶后余下的部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金。按月支付的養(yǎng)老金由兩部分組成，一部分是社會性養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的25%左右；另一部分是個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人帳戶累計(jì)儲存額的一百二十分之一。
3.《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》
該《決定》于1997年7月16日作出，共10項(xiàng)?！稕Q定》在明確企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)、任務(wù)和基本原則的基礎(chǔ)上，對統(tǒng)一制度的有關(guān)政策問題作出了規(guī)定。
（1）關(guān)于統(tǒng)一制度的要點(diǎn)。
一是統(tǒng)一企業(yè)和職工個(gè)人的繳費(fèi)比例。規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)比例一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定；個(gè)人繳費(fèi)比例1997年不低于本人繳費(fèi)工資的4%，以后每兩年提高一個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到8%。
二是統(tǒng)一個(gè)人帳戶的規(guī)模。規(guī)定按本人繳費(fèi)工資的11%為每個(gè)職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人帳戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分應(yīng)降至3%。個(gè)人帳戶儲存額，可按優(yōu)惠利率計(jì)息。職工調(diào)動時(shí)，個(gè)人帳戶全部隨同轉(zhuǎn)移。職工或退休人員死亡，個(gè)人帳戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承。
三是統(tǒng)一基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。規(guī)定基本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金兩部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)、直轄市或地（市）上年度職工月平均工資的20%，個(gè)人帳戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人帳戶儲存額除以120。為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，對"中人"（本決定實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休且個(gè)人繳費(fèi)和視同繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員）規(guī)定了過渡性養(yǎng)老金。
（2）關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍。
《決定》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動者也要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其繳費(fèi)比例和待遇水平由省、自治區(qū)、直轄市人民政府參照本決定精神確定。此外，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，原則上按照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行。
（3）關(guān)于完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，既符合我國的國際，也是在總結(jié)各國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上作出的明智選擇。《決定》在強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只能保障退休人員基本生活原則的同時(shí)，鼓勵(lì)各地區(qū)和有關(guān)部門要在國家政策指導(dǎo)下大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。
（4）關(guān)于逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。
《決定》提出，為有利于提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡。待全國基本實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌后，原經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由有關(guān)部門和單位組織統(tǒng)籌的企業(yè)，參加所在地區(qū)的社會統(tǒng)籌。
（5）關(guān)于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)水平。
《決定》要求抓緊制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理?xiàng)l例，加強(qiáng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)?；鸾Y(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于二個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。要建立健全社會保險(xiǎn)基金管理服務(wù)的社會化水平，盡快將目前由企業(yè)發(fā)放的養(yǎng)老金改為社會化發(fā)放，積極創(chuàng)造條件將離退休人員的管理服務(wù)工作逐步由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會，減輕企業(yè)的社會事務(wù)負(fù)擔(dān)。各級社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)基金建設(shè)，改進(jìn)和完善服務(wù)和管理工作，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。
（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
1.《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》
該方案由民政部于1992年1月3日印發(fā)，共有7個(gè)方面內(nèi)容：（1）指導(dǎo)思想和基本原則。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要從我國農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持；堅(jiān)持自助為主、互濟(jì)為輔；堅(jiān)持社會養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合；堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向。（2）保險(xiǎn)對象及交納、領(lǐng)取保險(xiǎn)費(fèi)的年齡。保險(xiǎn)對象為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口；交納保險(xiǎn)費(fèi)年齡不分性別、職業(yè)，均為20周歲至60周歲。領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡一般在60周歲以后。（3）保險(xiǎn)資金的籌集。在以個(gè)人交納為主的基礎(chǔ)上，集體可根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況予以適當(dāng)補(bǔ)助（含國家讓利），分別記帳在個(gè)人名下；同一投保單位，投保對象平等享受集體補(bǔ)助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的個(gè)人交費(fèi)、企業(yè)補(bǔ)助分別記帳在個(gè)人名下，建立職工個(gè)人帳戶，企業(yè)補(bǔ)助的比例，可由地方或企業(yè)根據(jù)情況決定。企業(yè)對職工及其他人員的集體補(bǔ)助，應(yīng)予按工資總額的一定比例稅前列支。（4）交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付及變動。月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)10個(gè)檔次（2至20元），供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇；養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)可以補(bǔ)交和預(yù)交；個(gè)人和集體根據(jù)收入的提高或下降，經(jīng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門批準(zhǔn)，可按規(guī)定調(diào)整交納檔次；個(gè)人或集體因故無力交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，經(jīng)批準(zhǔn)可暫時(shí)停交；投保人在交費(fèi)期間身亡者，個(gè)人交納全部本息，退給其法定繼承人或指定受益人；領(lǐng)取養(yǎng)老金從60周歲以后開始，根據(jù)交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、年限，確定支付標(biāo)準(zhǔn)。（5）基金的管理與保值增值?；鹨钥h為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。（6）立法、機(jī)構(gòu)、管理和經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《基本方案》，由縣（市）政府制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行管理辦法》；縣級以上人民政府要設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理委員會；縣（市）成立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理處（隸屬民政局），為非營利性的事業(yè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)，管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；按人立戶記帳建檔，實(shí)行村（企業(yè)）、鄉(xiāng)、縣三級管理。（7）理順關(guān)系，穩(wěn)妥處理與部分現(xiàn)行養(yǎng)老辦法的銜接。
2.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》
該辦法由農(nóng)業(yè)部于1992年11月26日印發(fā)，共7章26條，主要內(nèi)容有：（1）本辦法適用范圍為鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)）辦企業(yè)、村（含村民小組）辦企業(yè)職工。有條件的聯(lián)戶（含農(nóng)民合作）辦企業(yè)和戶（含個(gè)體、私營）辦企業(yè)職工，鄉(xiāng)級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)（企業(yè)管理委員會、企業(yè)辦、工業(yè)公司、農(nóng)工商公司等）人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)可參照執(zhí)行。（2）職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由以下部分組成：按企業(yè)在冊職工工資總額的一定比例提取，列入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本；在企業(yè)福利基金中按一定比例提??；在職工個(gè)人工資中按一定比例提取。（3）保險(xiǎn)期限包括交費(fèi)期和領(lǐng)取期。交費(fèi)期從第一次交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)起至職工被批準(zhǔn)退休的當(dāng)月時(shí)止；領(lǐng)取期從被批準(zhǔn)退休次月起至職工身故時(shí)止。（4）職工養(yǎng)老金統(tǒng)一由企業(yè)從承保機(jī)構(gòu)領(lǐng)取，并負(fù)責(zé)發(fā)放。退休職工領(lǐng)取養(yǎng)老金不滿規(guī)定年限身故時(shí)，其不滿規(guī)定年限的部分由企業(yè)一次性領(lǐng)取，發(fā)放給其法定繼承人，或由承保機(jī)構(gòu)直接發(fā)放給其法定繼承人。（5）各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的組織、領(lǐng)導(dǎo)工作。
二、我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會制度仍處于創(chuàng)建階段，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚不完善，在實(shí)施過程中還存在諸多問題。政府和理論界對這些問題都作過概括和分析。
《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》指出："近年來，各地區(qū)和有關(guān)部門按照《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā) [1995]6號）要求，制定了社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)新機(jī)制的形成，保障了離退休人員的基本生活，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得了新的進(jìn)展。但是，由于這項(xiàng)改革仍處于試點(diǎn)階段，目前還存在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、企業(yè)負(fù)擔(dān)重、統(tǒng)籌層次低、管理制度不健全等問題，必須按照黨中央、國務(wù)院確定的目標(biāo)和原則，進(jìn)一步加快改革步伐，建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會健康發(fā)展。"
國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在全國統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度工作會議上也指出深化改革過程中出現(xiàn)的若干問題，如：多種養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平差距過大，存在攀比和待遇水平的現(xiàn)象；基金統(tǒng)籌層次較低，調(diào)劑能力弱，少數(shù)經(jīng)濟(jì)效益不好的地區(qū)和企業(yè)，離退休人員的基本生活難以保障；個(gè)人繳費(fèi)到位的速度慢，個(gè)人帳戶的功能沒有得到充分體現(xiàn)；國家關(guān)于基金管理的規(guī)定沒有得到認(rèn)真執(zhí)行，擠占挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的問題比較嚴(yán)重。
世界銀行駐華代表處編寫的研究報(bào)告——《中國：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》指出：中國當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在主要問題有六個(gè)：一是不能將養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會福利與企業(yè)經(jīng)營分開，企業(yè)仍需對其退休工人負(fù)有很多的責(zé)任；二是同一行業(yè)的不同企業(yè)因在不同省份，繳納的費(fèi)率可能是在20%- 40%之間不等，這無異于同一個(gè)產(chǎn)品收取不同的銷售或增值稅，沒有為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的舞臺；三是現(xiàn)行制度將全國分成許多市級統(tǒng)籌單位，使得工人的退休待遇難以轉(zhuǎn)移，阻礙了勞動力流動；四是由于幾乎所有養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)都被用于支付現(xiàn)期的退休金，支付給養(yǎng)老保險(xiǎn)金節(jié)余的利息率也是名義的，在目前制度下設(shè)立的個(gè)人帳戶大多是空帳戶，帳戶中幾乎沒有什么實(shí)際資產(chǎn)，這樣的空帳戶根本不能滿足積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的目標(biāo)；五是現(xiàn)有制度要求將80%的養(yǎng)老保險(xiǎn)金節(jié)余用于購買政府債券或存入銀行，由于近年的利息率低于通貨膨脹率，養(yǎng)老保險(xiǎn)金節(jié)余實(shí)際上是在損失它的購買力，同時(shí)一些地方政府利用對養(yǎng)老基金節(jié)余的自主管理權(quán)，將這部分節(jié)余實(shí)際上是在損失它的購買力，同時(shí)一些地方政府利用對養(yǎng)老基金節(jié)余的自主管理權(quán)，將這部分節(jié)余投資于地方項(xiàng)目，導(dǎo)致低效益的資本配置；六是由于目前的空帳制度和缺乏基金的積累用于有較高回報(bào)率的國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和其他長期投資，失去了調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的機(jī)會。
綜上所述，就中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在的問題而言，概括起來主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）制度不統(tǒng)一；（2）覆蓋面太??；（3）統(tǒng)籌層次低；（4）費(fèi)用負(fù)擔(dān)失衡；（5）個(gè)人戶頭"空帳"；（6）基金保值增值困難；（7）基金被擠占挪用；（8）管理體制不順；（9）管理成本提高；（10）管理服務(wù)水平不高。
三、解決我國養(yǎng)老保險(xiǎn)中的上述問題，既需要法律措施，也需要非法律措施，在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的情況下，法律措施是解決養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的基本手段。我們認(rèn)為可以從立法、規(guī)劃、執(zhí)法和宣傳、教育、服務(wù)等方面尋求法律對策。
（一）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法
目前，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處于改革階段，出臺的政策性文件還處于"決定"、"通知"和部分規(guī)章的層次。在上述文件貫徹、實(shí)施取得一定成效后，必須制定更高層次的規(guī)范性文件。我們認(rèn)為有三種立法結(jié)構(gòu)模式可供選擇：第一種是"《社會保障法》（或稱《社會保障基本法》）+《社會保險(xiǎn)法》+《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》+配套養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章+地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)規(guī)章"；第二種是"《社會保險(xiǎn)法》+《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》+配套養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章+地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)規(guī)章"；第三種是"《社會保障法》+《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》+配套養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)章+地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)規(guī)章"。此外，還應(yīng)專門制定《農(nóng)村社會保險(xiǎn)法》或《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》及相應(yīng)的配套法規(guī)規(guī)章，以建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
將來的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，應(yīng)將近年來改革的成功經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)來。
1.在養(yǎng)老保險(xiǎn)立法原則上，應(yīng)明確肯定以下各項(xiàng)原則：（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)水平與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)原則。西方福利國家推行的高標(biāo)準(zhǔn)福利已帶來許多消極作用，我國應(yīng)引以為戒。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的較高替代率副作用比較多，需要隨著工資水平的提高和養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的改善，逐步調(diào)低替代率。（2）社會互濟(jì)與自我保障相結(jié)合原則。作為市場經(jīng)濟(jì)社會中的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)有較強(qiáng)的自我保障意識，不得過份依賴國家和社會。社會保障體系一般應(yīng)以保障社會成員的基本生活條件為限度。社會保障體系本身應(yīng)當(dāng)是多層次的，以適應(yīng)不同社會成員的需要。（3）權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)原則。按照國際慣例和保險(xiǎn)原理，享受保障待遇者必須先投保，后受益。先盡義務(wù)，后享權(quán)利。（4）公平與效率相結(jié)合原則。養(yǎng)老保險(xiǎn)具有在一定范圍內(nèi)收入再分配的功能，低收入者有可能通過這一機(jī)制享受社會平均基本生活待遇，體現(xiàn)了公平原則。根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)情況建立個(gè)人帳戶，并使退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇有所差別的做法，則體現(xiàn)了激勵(lì)人們勞動熱情的效率原則。實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合，最能體現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的原則。（5）行政管理與基金管理分開原則。這一原則是政府體制改革的要求，也是社會保障事業(yè)發(fā)展的要求。
2.在養(yǎng)老保險(xiǎn)對象和范圍上，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未打破的客觀條件下，分別建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)當(dāng)覆蓋到所有履行繳費(fèi)義務(wù)的居民；農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也應(yīng)逐步推廣覆蓋面。
3.在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上，根據(jù)國家、企業(yè)、職工各方面承受能力，精心測算，確定繳費(fèi)比例，并嚴(yán)格執(zhí)行。
4.在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值上，既要穩(wěn)妥操作，又要積極探索。要明確社會保險(xiǎn)基金的投資方式和原則。
5.在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的待遇給付上，應(yīng)明確給付的條件、標(biāo)準(zhǔn)和方式，同時(shí)明確基本養(yǎng)老金正常調(diào)整的法律機(jī)制。
6.在養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制上，應(yīng)明確規(guī)定決策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及分級管理的權(quán)限，解決不同部門、不同級別之間的職責(zé)不清、分工不明的問題。
（二）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)劃
我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)角度對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃：
1.對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行整體規(guī)劃、分別設(shè)計(jì)
我國的城鎮(zhèn)、農(nóng)村仍然存在巨大的差距，但兩者差距應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)代化的進(jìn)程中逐步縮小，如果在社會保障問題上完全忽視農(nóng)村，則無疑加劇城鄉(xiāng)的差別。在城市化過程中，城鄉(xiāng)的聯(lián)系將進(jìn)一步加深，城鄉(xiāng)一體化的趨勢也正在發(fā)展。應(yīng)當(dāng)為將來的城鄉(xiāng)合一的社會保障體系留有余地?？紤]到客觀現(xiàn)實(shí)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系還是以分別設(shè)計(jì)為宜。
2.對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只能保障退休人員基本生活。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)能體現(xiàn)按勞分配原則和地區(qū)發(fā)展水平及企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差異。個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)也是養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要部分。三者并行不悖，使我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系更加鞏固。
3.對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次進(jìn)行規(guī)劃
《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》提出了"逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡"的目標(biāo)，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志提出最遲在1998 年內(nèi)完成向統(tǒng)一制度并軌的工作。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌是否就滿足于省級統(tǒng)籌呢？我們認(rèn)為，省級統(tǒng)籌仍然是地區(qū)性統(tǒng)籌，還不是完整的社會保障體系，應(yīng)當(dāng)考慮養(yǎng)老基金的國家統(tǒng)籌問題以及國家統(tǒng)籌中中央與地方的關(guān)系。
4.根據(jù)中國人口老齡化過程特征，合理規(guī)劃養(yǎng)老保險(xiǎn)體系
杜鵬的《中國人口老齡化過程研究》根據(jù)人口預(yù)測結(jié)果指出，我國人口年齡結(jié)構(gòu)在迅速老齡化，在未來30年內(nèi)，年齡結(jié)構(gòu)類型將由成年型向老年型轉(zhuǎn)變，此后，向高度老齡化發(fā)展。中國未來人口年齡結(jié)構(gòu)變化過程可以分為三個(gè)階段：（1）1990年-2003年，人口由成年型向老年型轉(zhuǎn)變，60歲以上人口比重從 1990年的8.6%上升到10.15%；（2）2003年-2020年，成為典型的老年型人口，60歲及以上老年人口比重從10.15%上升到 15.55%；（3）2020年-2050年，人口老齡化程度急劇提高，60歲及以上的老年人口比重上升到27.43%.
與人口年齡結(jié)構(gòu)老化相關(guān)的是，我國人口總撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比在未來數(shù)十年間將發(fā)生較大的變化。從未來發(fā)展趨勢看，少兒人口撫養(yǎng)比繼續(xù)呈下降趨勢，老年人口撫養(yǎng)比迅速上升。2000年-2010年，我國總?cè)丝趽狃B(yǎng)比會因少兒人口撫養(yǎng)比的下降而達(dá)到最低點(diǎn)，在2010年以后又開始增長，預(yù)測計(jì)將從2010年的 46.65%增加到2040年的70%（2050年可能增加到76.80%）。在2010年-2050年期間，少兒人口撫養(yǎng)比基本穩(wěn)定，老年人口撫養(yǎng)比上升加快，人口總撫養(yǎng)比的變化主要受老年人口撫養(yǎng)比不斷上升的影響。老年人口成為社會的主要被撫養(yǎng)人口。預(yù)計(jì)老年人口撫養(yǎng)比將從2000年的15.60%，上升到2020年的23.77%，2030年的36.54%，2040年的42.70%和2050年的48.49%。老年撫養(yǎng)比的變化對社會經(jīng)濟(jì)的影響遠(yuǎn)大于少兒撫養(yǎng)比變化的影響，少年兒童最主要的生活消費(fèi)基本上由家庭支付，而老年人基本生活需要越來越多地由社會保障系統(tǒng)來滿足。
2010年前后，將是我國人口撫養(yǎng)比最低、勞動人口負(fù)擔(dān)最輕的時(shí)間。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這段勞動人口最多而總撫養(yǎng)比最低的有利時(shí)機(jī)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建立和完善各項(xiàng)社會保障措施（特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)），為即將到來的高度老齡化社會奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
我們認(rèn)為，中國人口老齡化過程及人口總撫養(yǎng)比老年人口撫養(yǎng)比化的預(yù)測結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作為制定養(yǎng)老保障總體方案的重要依據(jù)。應(yīng)盡快著手規(guī)劃中國社會保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（包括養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)規(guī)劃）。
（三）嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)政策
沒有法制，就難以建立健全社會保障體系。在養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣的事關(guān)國計(jì)民生的大事上，如不嚴(yán)格依法辦事，則容易留下嚴(yán)重后患。養(yǎng)老保險(xiǎn)立法應(yīng)規(guī)定下列違法行為的法律責(zé)任：（1）個(gè)人逾期不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；（2）企業(yè)逾期不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逾期不支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不依法運(yùn)用基金；（5）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員或其他有關(guān)人員挪用基金，或侵吞基金；（6）個(gè)人騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；（7）養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門工作人員玩忽職守，或有其他違法犯罪行為。
（四）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)的宣傳咨詢
養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)政策與廣大人民群眾的實(shí)際利益密切相關(guān)，但相當(dāng)一部分群眾并不了解其具體內(nèi)容，對其重要性和必要性的認(rèn)識也還不夠。通過有組織的宣傳教育，可以進(jìn)一步提高廣大社會保障對象的參與意識和自覺程度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度深入人心。同時(shí)要組織養(yǎng)老保險(xiǎn)法律知識的專門咨詢服務(wù)，解決廣大保障對象的困惑。
（五）加強(qiáng)社會保障法律專門人才的培養(yǎng)
應(yīng)當(dāng)建立綜合性的社會保障研究機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT性的社會保障研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會保障立法、執(zhí)法的研究，發(fā)表、出版更高質(zhì)量的專題論著，在高等院校培養(yǎng)不同層次的社會保障人才（包括社會保障法律人才），為即將迅速崛起的保障事業(yè)儲備必要的高級人才。
標(biāo)簽： 保險(xiǎn)養(yǎng)老養(yǎng)老保險(xiǎn)
