在2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院總理李克強表示，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)保”)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“城居保”)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。這一決策被認定為國家統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度的一個信號，是養(yǎng)老多軌制開始“并軌”的第一步。但從整個中國養(yǎng)老制度建設(shè)來看，新農(nóng)保和城居保作為目前最低層級的養(yǎng)老保障，其合并遠遠沒有解決國內(nèi)養(yǎng)老體制的不公平。與此同時，作為“破冰”之舉，此次養(yǎng)老保險體系改革也面臨著一些現(xiàn)實困境。

　　城鄉(xiāng)養(yǎng)老初步平等化

　　當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距不斷拉大，在割裂的戶籍制度下，城鄉(xiāng)社保體制也分割多年。如今國務(wù)院提出通過合并新農(nóng)保和城居保，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，是縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)社會公平的重要舉措。但本次合并，離真正打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度還有一段距離。

　　據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文介紹，新農(nóng)保建立于2009年，替代了之前的“老農(nóng)保”，其針對農(nóng)民設(shè)立，目前參保人數(shù)達4億多人。而城居保建立于2011年，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個群體人數(shù)不多，全國僅幾千萬人，參保人數(shù)就更少了，沒有具體數(shù)據(jù)。

　　事實上，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度并非只有“雙軌制”，而是“多軌”并存。中國養(yǎng)老制度分為機關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險四大層級，本次合并的是保障程度最低的后兩者，并沒有徹底解決養(yǎng)老體制的不公平。當(dāng)然，盡管目前統(tǒng)一的是最低層級的養(yǎng)老保障，但并不能因此否定此次基礎(chǔ)制度改革的意義。市場人士分析，改革沿襲先易后難的做法，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度先統(tǒng)一，而后是企業(yè)單位職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度，最難的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革等會放在最后，等到這一批老人退休老去。現(xiàn)在事業(yè)單位員工95％為聘用制，事業(yè)單位養(yǎng)老改革水到渠成，這是一貫的以時間換空間的做法，以減少改革過程中既得利益的阻力。

　　考慮到新農(nóng)保和城居保合并之后的待遇水平和繳費標(biāo)準(zhǔn)一致，中央財政補貼是一樣的，那么合并之后影響養(yǎng)老金待遇的關(guān)鍵是地方政府補貼多少。“這次整合并不意味著居民的養(yǎng)老金待遇水平會馬上提高。”清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，此次合并主要是制度整合，與待遇調(diào)整不是一個問題。但是，隨著社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制的建立健全，低收入居民的養(yǎng)老金待遇應(yīng)該會有明顯的提高。