中國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體系具有二元性特征，財力保障水平較低，制度吸引力不強，各地區(qū)保障水平差異明顯，亟待消弭養(yǎng)老保險制度設(shè)計及財力保障方面的缺陷

　　建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度(下稱“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進基本公共服務(wù)均等化的重大舉措。本報告以荊門、焦作等六個城市為案例，分析了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的進展、財力保障機制建設(shè)及存在的問題。

　　該調(diào)研報告并提出以下建議：在考慮財政承受力的前提下，不斷增加財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的投入；劃分各級政府的財政責(zé)任，合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)；建立多層次、多形式的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險財力保障機制等。

　　中國社會養(yǎng)老保險制度分析

　　本報告以湖北荊門、河南焦作、山東煙臺、浙江溫州、廣東東莞、內(nèi)蒙古烏海六個城市為例，對其城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度進行重點分析。為便于分析，本報告把六市分為三類，即：東莞市、溫州市、煙臺市三市屬于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，歸為第Ⅰ類；焦作市、荊門市都屬于較發(fā)達的中部地區(qū)，歸為第Ⅱ類；烏海市是內(nèi)蒙古自治區(qū)西部新興工業(yè)城市，資源豐富，屬于資源富集型城市，歸為第Ⅲ類。

　　六城市分布于我國東中西三大地帶，經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、財政收入等指標(biāo)有很大差異，但也有很多共性的特點，從全國的角度看，具有一定的代表性。

　　(一)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度比較

　　為貫徹國務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度實現(xiàn)全覆蓋的工作部署，六市都根據(jù)本地實際，制定了相應(yīng)的制度，規(guī)定了不同的繳費結(jié)構(gòu)。

　　荊門市、焦作市設(shè)計繳費檔次較多，檔次之間差距較小。溫州市繳費檔次較少，但不同檔次之間的差距較大。煙臺市繳費檔次適中，但起點較高，較高檔次之間差距較大。東莞市由居民基本養(yǎng)老保險制度逐步過渡到城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老制度。烏海市實行了城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度。

　　六市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度具有以下幾個共性特點：

　　一是六市都適當(dāng)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。溫州市區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到80元/月，東莞城鄉(xiāng)居民人均社會養(yǎng)老保險金達到460元/月，煙臺市福山區(qū)提高到85元/月，萊山區(qū)提高到110元/月。荊門市掇刀區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金從原來的55元／月提高到60元／月，焦作市基礎(chǔ)養(yǎng)老金達到70元/月以上。

　　二是體現(xiàn)了人文關(guān)懷。溫州市財政對80歲以上高齡老人，每月再給予30元高齡補貼等。荊門市參保對象在領(lǐng)取養(yǎng)老金期間死亡的可一次性享受800元喪葬補助；荊門所屬鐘祥市對百歲老人加發(fā)45元基礎(chǔ)養(yǎng)老金；焦作市各試點縣(市)區(qū)財政對享受優(yōu)撫政策的烈屬參保給予每人每年45元的補貼。

　　三是初步建立了高檔次高補貼、長繳多得的激勵機制。溫州市按繳費檔次分別給予最高120元的財政補貼，對繳費滿15年的參保人員，養(yǎng)老金從第16年起增加5元。煙臺市設(shè)置了3000元-5000元較高的年繳費檔次供居民選擇，起繳點從500元/月起，體現(xiàn)了長繳多得、多繳多得的原則。荊門對選擇1000元以上檔次繳費的按高出部分2%的標(biāo)準(zhǔn)給予補貼，繳費年限超過15年的，每增加一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加2元。焦作市對選擇較高檔次繳費的給予20元以上不定補貼，繳費年限超過15年的，每增加一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加1元-2元。

　　四是如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相同，繳費檔次越低回本越快。相同繳費檔次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)越高回本越快。相同繳費檔次和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，繳費時間越長，回本越慢。但從國家領(lǐng)取的政府補貼角度來看，如果參保人壽命越長、繳費檔次越高，則能得到的補貼越多。

　　以近年來經(jīng)濟平均增長速度(按照8%計算)、同期儲蓄利率(按照多年平均以3%計算)、物價漲幅(按照多年平均以2%計算)等來看，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳費對居民吸引力不夠，尤其是高檔繳費吸引力更不夠，事實上，六市中大多數(shù)參保人選擇100元/年的繳費檔次。

　　(二)參保特點

　　六市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保具有以下特點：一是參保覆蓋面都很高，荊門、焦作、煙臺市達到了90%以上，其中，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民參保中新農(nóng)保占大多數(shù)，城鎮(zhèn)居民比例很??；二是參保人群中，養(yǎng)老金支出主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在實行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”的地區(qū)，個人養(yǎng)老賬戶支出占比很?。蝗腔攫B(yǎng)老金收入普遍低于城市低保收入，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險吸引力不夠，與職工養(yǎng)老保險相比差距更大。

　　(三)財力保障比較

　　從六市財力保障情況看，具有以下幾個特點：

　　一是不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地市，中央財政和省級財政補貼差異較大。三個Ⅰ類地區(qū)沒有中央財政補貼，東莞市沒有省級財政補貼。三個Ⅰ類地區(qū)地方財力保障達到3億元以上，而Ⅱ類地區(qū)僅過千萬元，差距明顯。

　　從財力保障支出的能力看，Ⅰ類地區(qū)盡管沒有中央財政補貼，但由于地方財力雄厚，可以支撐養(yǎng)老保障支出。Ⅱ類地區(qū)地方財政補貼所占比重明顯偏低，但由于地方財政收入有限，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加養(yǎng)老保險支出的壓力較大。Ⅲ類地區(qū)烏海市人少地多，資源豐富，人均GDP在六市中最高，財政收入增長持續(xù)性強，可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，實行全市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度。

　　二是各地都很重視民生支出，社會保障支出所占財政支出比重平均達到10.8%。Ⅰ類地區(qū)中央和省級財政補助較少，本地社會保障支出主要由地方財政負擔(dān)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助占社保支出的比重相對較高，保障水平也相對較高。Ⅱ類地區(qū)社保支出大部分用于保障城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險補助及最低生活保障支出等，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助占社保支出的比重較小，保障水平也相對較低。

　　三是增加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財力支持還有一定空間。六市中除東莞、溫州市地方財政補貼占地方財政總收入比重達到1%以上，其他地區(qū)(不含烏海)都在1%以下。

　　保險體系中的制度缺陷

　　我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體系具有明顯的二元性特征，而且財力保障水平較低，制度吸引力不強，各地區(qū)保障水平差異明顯，在養(yǎng)老保險制度設(shè)計及財力保障方面還存在諸多的缺陷和問題。

　　(一)財力保障水平較低

　　從六市對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財力投入看，地方財政補貼占財政收入的比重不超過1.5%，Ⅱ類地區(qū)地方財政補貼僅占當(dāng)?shù)刎斦偸杖氲?.2%左右，地方財力保障水平較低，而且在結(jié)構(gòu)設(shè)計上也有一定問題。

　?、耦惖貐^(qū)中央財政補助基礎(chǔ)養(yǎng)老金只負擔(dān)50%，而這些地區(qū)大多數(shù)實行了省級統(tǒng)籌，省里將這部分資金統(tǒng)籌到相對困難的地區(qū)，使得地方財政補助大多用于彌補基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，對繳費的補貼標(biāo)準(zhǔn)不高，財政補貼少，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低，這導(dǎo)致了制度吸引力不強、居民參保的積極性不高。

　　(二)保障水平差異明顯

　　由于我國當(dāng)前仍然存在著較明顯的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟特征，社會養(yǎng)老保險制度也存在著城鄉(xiāng)有別的二元體制，財政在支持職保與新農(nóng)保方面存在不合理性和不平等性。

　　六市雖然對民生方面特別是社會保障方面的支出很重視，支持比重都達到8%左右，但農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險支出占社會保險總支出比例總體仍然不高，特別是Ⅱ類地區(qū)主要用于職保政策落實和低保等，使得農(nóng)村居民養(yǎng)老保險所占財政支出的比例很小。

　　經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)間的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險水平存在較大的差距，目前經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險水平普遍不超過80元/月，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)保障水平較高，東莞城鄉(xiāng)居民人均社會養(yǎng)老保險金達到460元/月，溫州達到146元/月，存在著不小的差距。

　　這容易造成地區(qū)間社會保障水平的不均等，形成新的貧富不均，進而影響社會秩序的穩(wěn)定，也不利于在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的勞動力市場與公平競爭的市場環(huán)境，導(dǎo)致不同區(qū)域地方政府所承受的財政養(yǎng)老負擔(dān)差異較大。

　　(三)財政負擔(dān)預(yù)期過重

　　目前，除了各級政府的財力保障，集體繳費所占份額極少，而且居民大多選擇低檔繳費標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)責(zé)任較小，過于依賴財政投入。此外，基金賬戶隱性缺口和預(yù)期負擔(dān)明顯。

　　一是基金賬戶存在隱性缺口。按現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法相同，月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)以個人賬戶積累額除以139個月，也就是說從60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，約12(139/12=11.58)年左右個人賬戶資金將會全部領(lǐng)完。而按制度規(guī)定個人賬戶資金領(lǐng)完后養(yǎng)老金待遇不變，因此，政府將負擔(dān)此后個人賬戶養(yǎng)老金支出帶來的隱性壓力。

　　二是基金貶值風(fēng)險帶來的預(yù)期負擔(dān)。按目前物價水平及銀行定期存款利率，個人賬戶實際處于縮水和貶值的狀態(tài)。

　　國家規(guī)定，社保基金只有存入國有銀行和購買政府發(fā)行的特種國債兩種方式，但目前適合社保基金購買的特種國債一直未發(fā)行，普通國債由于可回購等原因，大都不適合社?；鹳徺I，因此目前社保基金實際上只有銀行存款這一唯一的存放形式。一方面，國家銀行利率較低，基金利息收益有限；另一方面，物價快速上漲，據(jù)有關(guān)資料顯示，2011年全年CPI在5.4%左右，個人賬戶實際是貶值的。從經(jīng)濟發(fā)展趨勢看，社?；鸫嬖诒煌ㄘ浥蛎浨治g的風(fēng)險，這也會造成財政預(yù)期負擔(dān)加重。

　　(四)基礎(chǔ)工作亟待加強

　　從前期調(diào)研情況看，有的地方過于強調(diào)參保進度和參保面，忽視基礎(chǔ)工作，經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量難以保證，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。有的地方?jīng)]有統(tǒng)一的專用基金財務(wù)管理軟件，既影響工作效率，又不利于規(guī)范化、電算化管理。

　　此外，還存在與其他保障制度的銜接問題。雖然按政策規(guī)定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會保障等可以自由轉(zhuǎn)移和接續(xù)，但目前沒有統(tǒng)一、具體的銜接辦法，參保群眾在不同社會保障制度之間轉(zhuǎn)移沒有明確的政策依據(jù)，難以操作實施。

　　特別是現(xiàn)階段農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)大量流動、頻繁轉(zhuǎn)移，社保制度之間銜接不暢，將影響廣大群眾社保權(quán)益的落實，同時又給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作順利推進帶來一定的困難。