國務(wù)院于2011年7月1日啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。年滿16周歲(不含在校學生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險所需資金由個人繳費和政府補貼相結(jié)合，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。參保人死亡，個人賬戶中除政府補貼外的資金余額，可以依法繼承。

　　在此之前，中國最主要的養(yǎng)老保險制度是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，到2009年底已覆蓋2.36億人；2009年，中國啟動了新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點，并逐年擴大試點范圍，到2010年底已有1.43億人參保；至于公務(wù)員和事業(yè)單位人員，則享有財政保障的退休金制度。幾大制度之外，城鎮(zhèn)無業(yè)人員并無任何養(yǎng)老的社會保障。據(jù)統(tǒng)計，這部分居民至少有5000萬人以上，其中60歲以上的老人約2000萬人。

　　今年的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點將覆蓋全國60%的地區(qū)。按照計劃，中國將在2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。這對于中國社會保障體制建設(shè)具有重要意義。

　　不過，如果城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險能夠?qū)嵭蟹诸悓嵤磳Τ擎?zhèn)職工家屬采取職工遺屬保險，而對非居民家屬采取獨立的城鎮(zhèn)居民保險，可以大大提高保險的針對性和效率。

　　城鎮(zhèn)非就業(yè)居民分類

　　目前，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險將每個16歲以上的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民均覆蓋在內(nèi)，并對參保人給予普遍的補貼。顯然，這里的“非從業(yè)”居民是長期不參加有報酬勞動的居民，而不是臨時性失業(yè)的居民；后者在生命周期的更多時間內(nèi)是就業(yè)的，從而可以納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。

　　實際上，城鎮(zhèn)非從業(yè)居民可以分為兩類：第一類是雖然本人不就業(yè)，但卻是城鎮(zhèn)職工的直系親屬(包括配偶、子女等)或受贍養(yǎng)人；第二類是除第一類以外的其他城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，即不是城鎮(zhèn)職工的直系親屬，在一生大多數(shù)時間中不就業(yè)的居民。

　　第二類居民又可以分為兩部分：一部分是有勞動能力但長期不就業(yè)的。對于這種情況，如果本人或其家庭有足夠的收入來源(如財產(chǎn)收入)，政府可以不予干預；如果沒有足夠的生活來源，政府應(yīng)當鼓勵和幫助他們就業(yè)，而不是長期將其作為救助對象。因此，不妨將這一部分人排除在討論范圍以外。

　　另一部分是由于殘障等某種客觀原因，在一生的大多數(shù)時間中不能就業(yè)或不能正常就業(yè)，且沒有其他家庭收入來源的居民。這類居民往往在步入老年以前，就需要政府和社會給予某種形式的幫助或救助。對于他們，可以在中央和地方政府補貼的基礎(chǔ)上，建立獨立的居民養(yǎng)老保險。但是，在多數(shù)情況下，這些人向養(yǎng)老保險個人賬戶繳費的能力有限，可能更多需要通過民政救濟來解決其繳費問題。

　　遺屬保險的意義與適用范圍

　　本文主要討論第一類居民——即本人退出勞動力市場，但屬于城鎮(zhèn)職工的受贍養(yǎng)人——的養(yǎng)老保險問題。在一般情況下，其家庭成員中的就業(yè)者，不妨稱為“養(yǎng)家人”，應(yīng)當已經(jīng)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。還可以假定，一個家庭的“養(yǎng)家人”退休后，其退休金和其他收入足以維持他和他的受贍養(yǎng)人他們的生活開支。由于“養(yǎng)家人”退休時一般子女已經(jīng)成年并獨立，所以這時的受贍養(yǎng)人一般是配偶。在這種情況下，如果一個家庭的受贍養(yǎng)人先于“養(yǎng)家人”死亡，那么就不存在“非從業(yè)居民”的養(yǎng)老風險問題了。

　　真正的養(yǎng)老風險在于“養(yǎng)家人”先于受贍養(yǎng)人死亡的情況，這時受贍養(yǎng)人即遺屬將失去原有生活來源。所以，對于第一類非從業(yè)城市居民來說，社會養(yǎng)老保險的重點是解決這種風險。大多數(shù)發(fā)達國家的解決之道不是另外設(shè)立獨立的居民養(yǎng)老保險，而是在社會保險中設(shè)立遺屬保險項目。由于女性平均壽命高于男性，因此遺屬多為老年婦女。